содержание

 

 

Введение……………………………………………………………….3

 

 

Глава 1. конституционные основы Организации ГОСУДАРСТВЕННОго УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ…………….5

 

глава 2. конституционное разграничение между государственным управлени­ем и самоуправлением……….13

 

Глава 3. Анализ современной практики и законодательства Республики Казахстан…………………………………………………….16

 

Глава 4. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………………………………………..20

 

Глава 5. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………………………………………..28

 

 

Заключение…………………………………………………………………….32

 

СПИСОК использованной ЛИТЕРАТУРЫ……………………………….33

ВВЕДЕНИЕ

 

Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства предполагает решение двух задач в сфере экономики:

• обеспечение стабилизации экономики;
• и создание эффективного функционирования рыночного механизма хозяйствования.

Современная рыночная экономика представляет собой социально-ориентированное хозяйство, дополняемое государственным регулированием. Наиболее оптимально это сочетание осуществляется на специфическом уровне власти, т.к. именно оно является максимально приближенным к людям звеном всей государственной системы и несет ответственность за высокое качество производственной и жизненной среды, а также за качество самой жизни.

Государственное регулирование экономики на местах реализуется через  органы   местного   государственного  управления.   Процесс реформирования местной власти на основе принципов демократии и рыночных отношений начался   в Казахстане в начале 90-х гг.

Глубокие политические и экономические преобразования в республике за истекшее время привели к расширению прав и ответственности регионов, условия требовали новых подходов к осмыслению политической, экономической и социальной роли местных органов власти, а также «новому» подтверждению того факта, что на практике реальность и эффективность местного управления  определяются, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местных органов власти, экономическим потенциалом данной территории.

Актуальность исследования «двоякой» функциональной роли местных исполнительных органов, как считает автор «детерминирована» интересами в целом и практикой дальнейшего развития государственного строительства, связанные с решением проблем региональной политики, а также с проводимыми преобразованиями в административно-территориальном устройстве государства.

Кроме того, в пользу такого качественно нового исследования статуса местных исполнительных органов говорят соображения теоретического порядка.

Надо учитывать и то обстоятельство, что во взаимодействии субъектов исполнительной власти особая роль, как показывает реальная действительность, принадлежит местным исполнительным органам, которые сегодня все больше выступают своеобразным «универсальным» связующим звеном между государством и населением, между страной и административно-территориальными единицами и т.п.

Как известно, законодательство о местных представительных органах власти в период существования СССР имело специфические особенности. Не вдаваясь в подробную интерпретацию данных проблем, следует отметить лишь то, что «советская модель» и не преследовала четкого разграничения функций местных органов.

В пункте 4 статьи 86, пункте 2 статьи 87 новой Конституции Республики Казахстан четко определяется перечень вопросов, отнесенных к компетенции местной представительной и исполнительной власти, включая права последних самостоятельно решать проблемы местного бюджета и социально — экономического развития.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. конституционные основы Организации ГОСУДАРСТ-ВЕННОго УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ

 

Проблема реального соотношения власти центра и местных органов, меры их ответственности за состояние дел является более чем актуальной в процессе государственного строитель­ства суверенного и независимого Казахстана. В разных стра­нах вопросы децентрализации власти решаются по-разному. Определяющими факторами при этом являются установлен­ные Конституцией форма государственного устройства, фор­ма правления и действующий в стране политический режим.

Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Республика утверждает себя демократичес­ким, правовым и социальным государством. Конституция Рес­публики Казахстан в разделе VIII «Местное государственное управление и самоуправление» регулирует основы, принципы исследуемых вопросов. Анализ раздела показывает, что кон­ституционно разделены предметы ведения местного государ­ственного управления (статьи 85-88 Конституции) и местного самоуправления (статья 89 Конституции). Вместе с тем их рас­положение в одном, едином разделе Конституции свидетель­ствует о их взаимной связи и взаимопроникновении. Поэтому одинаково опасно как смешивать функции, возложенные на местные государственные органы, и функции органов местно­го самоуправления, так и возводить между ними непреодоли­мую стену взаимного неприятия, отчуждения и конкуренции. Очень сложно найти оптимальное соотношение границ госу­дарственного управления, государственного принуждения и са­моуправления, саморегулирования.

Местное государственное управление — это деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнитель­ными органами, в целях проведения государственной полити­ки на территории и ее развития в соответствии с их компетен­цией, определенной законом и законодательными актами, от­ветственными за состояние дел на соответствующей террито­рии.

Местное самоуправление — это система организации и дея­тельности граждан, представляющая совокупность организа­ционных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посред­ством которого обеспечивается самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения в соответствии с Кон­ституцией и законами Республики Казахстан.

Местное государственное управление и самоуправление в Республике Казахстан основывается на следующих принципах:

1) сочетание принципа разделения властей на республикан­ском уровне с развитием и совершенствованием местного го­сударственного управления и самоуправления;

2) децентрализации власти (от центра к местам), ее зависи­мости от интересов местного населения;

3) местное государственное управление и самоуправление является неотъемлемым атрибутом демократии и функциони­рования власти;

4) через местное государственное управление и самоуправ­ление реализуется право административно-территориальных единиц на самостоятельность;

5) является способом организации власти, формой реализа­ции конституционного положения о том, что единственным источником власти является народ;

6)  форма наибольшего сближения власти и народа;

7) является способом развития инициативы народа. Местные представительные органы — маслихаты являются выборными органами, выражают волю населения соответству­ющих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходи­мые для ее реализации, контролируют их исполнение и осуще­ствляют в пределах компетенции местное государственное уп­равление, Маслихаты избираются гражданами Республики Ка­захстан, проживающими в соответствующей административно-территориальной единице, сроком на 4 года. Депутатом масли-хата может быть гражданин, достигший 20-летнего возраста. Порядок проведения выборов в маслихаты установлен Кон­ституционным законом Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан».Полномочия маслихата прекращают­ся досрочно Сенатом по основаниям и в порядке, установлен­ным законом, а также в случае принятия решения о саморос­пуске. Ответственности маслихатов и акиматов за осуществле­ние местного государственного управления должен соответ­ствовать необходимый объем их полномочий и финансово-ре­сурсное обеспечение.

К компетенции маслихатов относятся:

1) утверждение планов, экономических и социальных про­грамм развития соответствующей территории, местного бюд­жета и отчетов об их исполнении;

2) утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей;

3) решение вопросов местного административно-террито­риального устройства, отнесенных к их компетенции, а также определение границ местного самоуправления;

4) утверждение по представлению акима персонального состава соответствующего акимата;

5) рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции мас­лихата, внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государ­ственных органов, а также организаций за невыполнение ре­шений маслихата;

6) осуществление в соответствии с законодательством Рес­публики Казахстан полномочий по обеспечению прав и закон­ных интересов граждан;

7)  в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответствен­ность;

8) контроль за исполнением планов, экономических и со­циальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета;

9) образование постоянных комиссий и иных органов мае-лихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

10) утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью;

11) осуществление иных полномочии, установленных зако­ном и иными законодательными актами Республики Казахстан.

К компетенции областных, города республиканского зна­чения и столицы маслихатов относится также внесение пред­ставлений об утверждении схемы районной планировки обла­сти, проекта генерального плана застройки областного центра, городов республиканского значения и столицы в Правитель­ство Республики Казахстан, утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного подчинения. К компетенции районных маслихатов относится также утверждение генеральных планов застройки поселков и аулов, расположенных на территории соответству­ющего района. Актами маслихата, которые он издает по воп­росам, отнесенным к его ведению, являются решения масли­хата. Проекты решений маслихатов, предусматривающие со­кращение местных бюджетных доходов или увеличение мест­ных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотре­ние лишь при наличии положительного заключения акима. Решения маслихата, принятые в пределах его компетенции, подлежат официальному опубликованию и обязательны к ис­полнению на соответствующей территории. Решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, межведомственный характер, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации территориаль­ными органами Министерства юстиции в установленном зако­нодательством порядке. Решения маслихатов, не соответству­ющие Конституции и законодательству республики, могут быть отменены самим маслихатом либо в судебном порядке.

Местный исполнительный орган (акимат) — это коллеги­альный орган, возглавляемый акимом области, района (горо­да), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. В состав акимата входят заместитель акима, руководитель ап­парата акима, первые руководители исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Аким вправе ввести в состав акимата первых руководителей территориальных под­разделений центральных органов по согласованию с руково­дителями соответствующих центральных исполнительных ор­ганов. Аким области (города республиканского значения, сто­лицы) — это должностное лицо, являющееся представителем Президента Республики Казахстан и Правительства Республи­ки Казахстан на соответствующей территории, возглавляющее местный исполнительный орган области (города республикан­ского значения, столицы) и обеспечивающее проведение госу­дарственной политики на вверенной ему территории, согласо­ванное функционирование всех территориальных подразделе­ний центральных исполнительных органов Республики Казах­стан и руководство деятельностью исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджета города рес­публиканского значения, бюджета столицы и районных (го­родских) акимов. Аким района (города областного значения, района в городе республиканского значения, района в столи­це) -это должностное лицо, являющееся представителем Пре­зидента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан на соответствующей территории, возглавляющее ме­стный исполнительный орган и обеспечивающее проведение государственной политики на вверенной ему территории, со­гласованное функционирование всех территориальных подраз­делений центральных исполнительных органов Республики Казахстан и руководство деятельностью исполнительных ор­ганов, финансируемых из бюджета района (бюджета города областного значения, бюджета района в городе), и наделенное полномочиями государственного управления на вверенной ему территории района (города) акимом области в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Акимы областей, городов республиканского значения и сто­лицы назначаются на должность Президентом республики по представлению Премьер-Министра. Акимы иных администра­тивно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Респуб­лики Казахстан. Президент республики вправе по своему ус­мотрению освобождать акимов от должностей. Маслихат вправе двумя третями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом республики либо вышестоящим акимом. Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента рес­публики.

Областной, города республиканского значения акимат, аки-маты иных административно-территориальных единиц входят в единую систему исполнительных органов республики, обес­печивают проведение общегосударственной политики испол­нительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Персональный состав акиматов утверждается соответствующим маслихатом.

Местные исполнительные органы (акиматы)области, горо­да республиканского значения, столицы в соответствии с за­конодательством:

1) содействуют исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Пре­зидента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных исполнительных орга­нов;

2)  разрабатывают и представляют на утверждение масли-хата социально-экономические планы и программы развития соответствующих территорий, местный бюджет и обеспечива­ют их исполнение;

3)  владеют, пользуются и распоряжаются коммунальной собственностью в соответствии с законодательными актами, осуществляют меры по ее защите;

4)  создают условия для развития предпринимательской де­ятельности и инвестиционного климата на территории адми­нистративно-территориальной единицы;

5) обеспечивают рациональное и эффективное функциони­рование аграрного сектора;

6) организуют строительство и эксплуатацию водопрово­дов, очистных сооружений, линий   электропередач, связи и других объектов транспортной и инженерной инфраструктуры;

7) организуют экологическую экспертизу, строительство и реконструкцию природоохранных объектов;

8) обеспечивают рациональную эксплуатацию и содержа­ние дорог;

9) обеспечивают соблюдение государственных стандартов;

10) обеспечивают общественный порядок на территории;

11) организуют межрайонное (межгородское) пассажирское транспортное сообщение;

12) обеспечивают реализацию гражданами права на гаран-тированное медицинское обслуживание с соблюдением уста­новленных общегосударственных стандартов;

13) обеспечивают реализацию гражданами права на бесплат­ное образование;

14) разрабатывают, представляют на утверждение маслиха-та и реализуют программы содействия занятости населения и борьбы с бедностью;

15) координируют оказание благотворительной помощи со­циально уязвимым слоям населения;

16) организуют работу по сохранению исторического и куль­турного наследия, содействуют развитию исторических, наци­ональных и культурных традиций и обычаев населения;

17) в соответствии со схемой размещения производственных сил Республики Казахстан разрабатывает схему районной пла­нировки области, генеральные планы застройки областных цен­тров, городов республиканского значения и столицы, вносит их на рассмотрение в маслихат области (города республиканс­кого значения, столицы). Выступает заказчиком по строитель­ству объектов областной (города республиканского значения, столицы) коммунальной собственности и объектов социаль­но-культурного значения, дает разрешение на строительство коммунальных сетей и сооружений. Разрабатывает схемы рай­онной планировки административных районов, генеральные планы застройки районных центров, городов областного зна­чения и представляет их на утверждение областному маслихату;

18) осуществляет регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Ка­захстан;

19) координирует работу районных (города областного зна­чения, района в городе республиканского значения, района в столице) акиматов по вопросам, входящим в их компетенцию;

20) в соответствии с действующим законодательством вно­сит на рассмотрение соответствующего маслихата предложе­ния о принятии решений по заимствованию;

21) создает государственные учреждения, устанавливает лимит штатной численности исполнительных органов, финан­сируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета.

Акимат области (города республиканского значения, сто­лицы) осуществляет иные полномочия, возложенные на него законодательством Республики Казахстан.

Акимат области (города республиканского значения, сто­лицы) несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед областным (города республиканского зна­чения, столицы) маслихатом.

Районный (города областного значения) акимат в соответ­ствии с законодательством:

1) разрабатывает планы, экономические и социальные про­граммы развития района (города областного значения), бюджет района (города областного значения) и обеспечивает их испол­нение, отчет об исполнении бюджета соответствующей адми­нистративно-территориальной единицы;

2) в соответствии с законодательством владеет, пользуется и распоряжается коммунальной собственностью района (города областного значения), осуществляет меры по ее защите;

3) содействует исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Пре­зидента и Правительства Республики Казахстан, нормативно-правовых актов центральных и местных государственных ор­ганов;

4) создает условия для развития предпринимательской де­ятельности и инвестиционного климата на территории района (города областного значения);

5) обеспечивает рациональное и эффективное фу нкциони-рование аграрного сектора;

6) разрабатывает генеральные планы застройки поселков и аулов, находящихся на территории данного района (города об­ластного значения) и представляет их на утверждение в район­ный (города областного значения) маслихат, выступает заказ­чиком по строительству объектов социально-культурного на­значения, дает разрешения на строительство коммунальных сетей и сооружений;

7) организует строительство и эксплуатацию водопроводов, очистных сооружений, линий электропередач, связи и других объектов транспортной и инженерной инфраструктуры райо­на (города областного значения);

8) обеспечивает организацию мероприятий по воинской приписке и призыву на военную службу, а также по вопросам гражданской обороны;

9) организует общественные пассажирские перевозки;

10) в  пределах своей компетенции осуществляет регулиро­вание земельных отношений;

11) организует эксплуатацию и содержание дорог районно­го (города областного значения) значения;

12) распределяет жилищный фонд, находящийся в его веде­нии;

13)участвует в реализации программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью;

14) решает вопросы социальной защиты населения, охраны материнства и детства, оказывает адресную помощь социально уязвимым слоям населения, координирует оказание им благо­творительной помощи;

15) вносит предложения об объявлении находящихся на тер­ритории района (города областного значения) природных и иных объектов, представляющих экологическую, историчес­кую, культурную или научную ценность, охраняемыми памят­никами природы, истории и культуры;

16) решает вопросы благоустройства и внешнего оформле­ния общественных мест.

Районный (города областного значения) акимат осуществ­ляет иные полномочия, возложенные на него законодатель­ством Республики Казахстан.

Районный (города областного значения) акимат несет от­ветственность за реализацию возложенных на него функций перед районным (города областного значения) маслихатом.

«Акимы принимают по вопросам своей компетенции реше­ния и распоряжения обязательные для исполнения на терри­тории соответствующей административно-территориальной единицы. Решения и распоряжения акимов могут быть отме­нены, соответственно, Президентом, Правительством Респуб­лики Казахстан либо вышестоящим акимом, а также в судеб­ном порядке.

 

глава 2. конституционное разграничение между государственным управлени­ем и

самоуправлением

 

Сущностная разница между государственным управлени­ем и самоуправлением в том, что первые «осуществляют госу­дарственное управление и ответственны за состояние дел», а вторые «обеспечивают» самостоятельное решение вопросов населением. Процесс саморегулирования предполагает един­ство принятия решения населением с его исполнением этим же населением, здесь нет признаков государственного управ­ления в виде специальных органов принуждения и санкции за неисполнение. Неслучайно, согласно Конституции «В Респуб­лике Казахстан признается местное самоуправление, обеспе­чивающее самостоятельное решение населением вопросов ме­стного значения» (статья 89 Конституции). Если источником властных полномочий государственных органов является на­род, т.к. именно народ делегирует осуществление своей власти государственным органам (статья 3 Конституции), то источ­ником деятельности местного самоуправления — население в границах самоуправляющего сообщества. Однако местное са­моуправление приобретает государственно-регулируемый ха­рактер в силу того, что правовой статус, порядок организации и деятельности органов самоуправления определяется не только гражданами — субъектами самоуправления, но и конституци­онными нормами и рамками закона. Безусловное соблюдение законных прав и интересов местного самоуправления, его выборных и других органов после их закрепления в законе становится делом государства и его органов, в том числе местных представительных и исполнительных. Более того, конституци­онно гарантируется самостоятельность органов местного са­моуправления в пределах их полномочий, установленных за­коном. Конституция определяет исчерпывающий перечень форм осуществления местного самоуправления. Местное са­моуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы мест­ного самоуправления в сельских и городских местных сооб­ществах, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения. Этот перечень закрытый и не может расширительно толковаться. В этой связи проведение местного референдума, на наш взгляд, невозможно, т.к. статья 89 Конституции не указывает среди форм реализации компе­тенции местного самоуправления общепринятый вид волеизъ­явления населения — местный референдум. Ссылки некоторых исследователей на принятые в других государствах законы о местном самоуправлении и на модельный закон СНГ не могут быть безоговорочно приняты, в связи с тем, что конституци­онное регулирование этой проблемы в мире происходит по-разному. К примеру, по Конституции Российской Федерации: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного са­моуправления, местное самоуправление признается и гаранти­руется» (статьи 3 и 12 Конституции России). Местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Орга­ны местного самоуправления не входят в систему государствен­ной власти. Согласно статье 130 Конституции России местное самоуправление осуществляется гражданами путем референ­дума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В кон­ституциях других государств просматривается аналогичный подход к решению вопроса о природе местного самоуправле­ния, формах и методах его осуществления. Характер местного самоуправления определяется, исходя из принципиальной оцен­ки источника государственной власти и субъектов ее осуще­ствления. Так, по Конституции Беларуси народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией. Логическим продолжением такого подхода является то, что местное управление и самоуправление осуществляется граж­данами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального обще­ственного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и обще­ственных делах. Конституция Украины закрепляет, что носи­телем суверенитета и единственным источником власти явля­ется народ. Народ осуществляет власть непосредственно и че­рез органы государственной власти и органы местного само­управления. Местное самоуправление является правом терри­ториальной громады — жителей села или добровольного объе­динения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значе­ния в рамках конституции и законов Украины. Местное само­управление осуществляется территориальной громадой в по­рядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Власть в Рес­публике Армения согласно ее Конституции принадлежит на­роду. Свою власть он осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Кон­ституцией государственные органы, органы местного самоуп­равления и должностных лиц. В 104, 105 и 107 статьях консти­туционно уточняется, что административно-территориальны­ми единицами Республики Армения являются области и об­щины. Области состоят из сельских и городских общин. В об­щинах осуществляется местное самоуправление. В областях осуществляется городское управление. Как видим, Конститу­ция Армении четко разделяет уровни государственного управ­ления и местного самоуправления. В других конституциях пре­делы и уровни местного самоуправления могут варьироваться в законодательстве. Таким образом, в тех конституциях, где государственный суверенитет распространяется и делегирова­ние государственной власти произведено на органы местного самоуправления, формы и методы их работы намного более многообразны, чем в тех странах, где местное самоуправление не рассматривается как часть государственного управления. В Казахстане местное государственное управление в виде маслихатов и акиматов отличается от органов самоуправления, которые не включаются в систему государственного управле­ния. Этот конституционный принцип положен в основу зако­на о местном самоуправлении. Нормы Конституции и являют­ся высшим проявлением воли народа Казахстана на конкрет­но-историческом пути развития государственности. Эволюция государственного строительства может привести к необходи­мости корректировки роли и места органов самоуправления в системе общественных отношений, но любые изменения дол­жны быть в рамках соответствующих конституционных норм.

 

Глава 3.  СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОРГАНИЗАЦИИ       МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

 

Современная практика государственного строительства обра­щается к англо-американской и европейской системам организа­ции местной власти.

Для англо-американской модели характерно фиксированное закрепление децентрализации и деконцентрации власти, т.е. су­ществование местного самоуправления на всех уровнях ниже го­сударственного (например, государственное управление может заканчиваться на уровне субъекта федерации или областного зве­на).

Суть этой модели состоит в том, что государство сознательно ограничивает сферы своего властного влияния и переуступает ор­ганам местной власти самостоятельно решать все вопросы, напри­мер, на уровне города, поселения.

Для европейской модели присуще сочетание институтов местного самоуправления и местного уп­равления, последнее осуществляется назначаемыми вышестоящей властью административными органами (см. подр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Т.2. М., 1995).

В данном случае органы населения, т.е. местное самоуправление, сосуществуют вместе с органами (администрацией) государства, в том числе и на уровне всех административно-территориальных единиц.

В 1985 году (15 октября) Совет Европы принял Европейскую хар­тию местного самоуправления, в которой под местным самоуправ­лением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государст­венных дел и управлять ею, действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного населения  (Народный де­путат, 1993, № 11. С. 57).

Однако отдельные специалисты (например, консультант аппа­рата Комитета Государственной Думы РФ А. Замотаев) полагают, что мы имеем не очень удачный перевод данного определения.

А. Замотаев предлагает свой вариант перевода п. I ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ рег­ламентировать значительную часть дел гражданского общества и уп­равлять ею, действуя в рамках Закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

В понимании классиков марксизма-ленинизма самоуправление как форма демократического управления является той формой организации общества, к которой следует стремиться по мере ут­раты политических функций государства (т.е. от государства к самоорганизованному сообществу граждан).

Перечисленные подходы в определении местного самоуправле­ния следует рассматривать через призму политико-правовых док­трин самоуправления и в контексте конституционно-правовой ре­альности, в которой функционирует государство.

В этой связи сле­дует подчеркнуть следующие принципиальные положения. В кон­ституциях государств местное самоуправление рассматривается как признаваемый и санкционируемый государством институт, ко­торый является одним из важнейших условий реализации власти народа.

В рассуждениях нет попытки реставрировать и вернуться к прошлому опыту, важно понять природу данного явления. Так, на наш взгляд Конституция Российской Федерации закрепляет пра­во народа на осуществление своей власти непосредственно, а так­же через органы государственной власти и органы местного само­управления . Из положения следует, что народ является  единственным источником не только государственной власти, но и власти, проявляемой во внегосударственных (самоуправляемых) формах.

Это подтверждается и положениями статьи 12 Конститу­ции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В Конституции Республики Казахстан закрепляется: народ яв­ляется единственным источником государственной власти (см. п. 1 ст. 3). Однако в п. 2 ст. 3 подчеркивается, что народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и сво­бодные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.

Самой первой реакцией любого чита­теля станет вопрос: нет ли здесь противоречия, значит ли это, что народ не может реализовать власть через органы местного само­управления, поскольку в п. 2 ст. 3 речь идет о власти народа, а в п. 1 этой же статьи — о государственной власти.

Однако логический анализ этих положений дает возможность сделать вывод о том, что наряду с формами реализации государственной власти сохра­няется власть народа, которая может проявляться и вне системы государственной власти, не находясь под непосредственным ад­министративным руководством, о чем свидетельствует статья 89 Конституции, в соответствии, с которой в Республике Казахстан признается местное самоуправление, призванное осуществляться населением непосредственно путем выборов, а также через выбор­ные и другие органы местного самоуправления.

Думается, что нет необходимости доказывать первичную зна­чимость общества перед государством. Дело в другом. Посколь­ку государство имело возможность влиять на многие сферы жизни и деятельности,  значит, следует признать необходимость переус­тупки и части прав и сфер (пределов) влияния со стороны государ­ства в пользу местных органов власти, в том числе и местного само­управления.

Об этом свидетельствуют и положения постановления Правительства РК от 9 сентября 1996 г., № 1097 «О концепции ре­гиональной политики Республики Казахстан», согласно которым созрели условия для укрепления региональных факторов хозяйст­вования.

Таким образом, сущность местного самоуправления, т.е. будет ли оно вне государственной власти, в значительной мере зависит от конституционно-правовой модели государства, от демократи­ческих принципов развития общества и готовности общества на местном уровне оказать реальную помощь, взяв на себя местные заботы.

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНЫХ ОРГАНАХ И СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ.

Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Респуб­лики Казахстан», как и законы других государств СНГ, не всегда разграничивали местное государственное управление и местное самоуправление.

В систему местного самоуправления входили:

• местные Советы,
• органы территориального общественного само­управления,
• местные референдумы, сходы, конференции.

Подоб­ные подходы в практике конституционно-правового регулирования отдельных государств проявились в реорганизации местных госу­дарственных, представительных органов в органы местного само­управления.

Так, в Конституции Кыргызской Республики, в соот­ветствии со статьей 91, вопросы жизни населения аулов, поселков, городов, районов, областей, имеющие местное значение, реша­ются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью (Конституции 16 стран мира. Алматы: Жел жарты, 1995. С. 163).

В Конституции Литовской Республики право на самоуправление гарантируется государственным терри­ториально-административным единицам, предусмотренным Зако­ном (статья 19 Конституции Литовской Республики).

Ограничива­ясь анализом конституционных положений отдельных государств, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление имеет ряд ключевых признаков:

• 1) это право населения, как правило, компактно проживающего, самостоятельно решать вопросы местного значения;
• 2) это право реализуется непосредственно и через создаваемые органы;
• 3) дан­ные органы функционируют не только на основе законов государ­ства, но и в тех территориальных пределах, которые определяются органами государственной власти (например, город, село, адми­нистративно-территориальная единица);
• 4) для многих государств СНГ, в том числе Казахстана, местное государственное управле­ние и самоуправление могут сосуществовать вместе.

Еще Гегель отмечал, что государство, организованное по прин­ципу единой машины, совершенно уверено в том, что обладает безусловными преимуществами по сравнению с тем государством, которое в значительной степени предоставляет своим подданным право принимать решения по частным вопросам и проводить их в жизнь.

Следует, однако, заметить, что государство первого типа не может обладать какими — либо финансовыми преимуществами, разве только оно прибегнет к высоким налогам. Учитывая это, необходимо найти подходы в разделении влас­тей на местном уровне, принимая в нашем случае во внимание то, что Конституция РК содержит принципиальные положения о влас­ти народа:

• 1) народ реализует свою власть через республиканский рефе­рендум, на котором может быть принят закон по наиболее важным вопросам;

— 2) делегирует свои полномочия государственным органам (Пре­зиденту, представительным органам государственной власти);

— 3) народ участвует в формировании органов местного самоуп­равления по месту компактного проживания (городское и сельское самоуправление).

Статья 89 Конституции РК свидетельствует о том, что местное самоуправление:

• признается в рамках местного государственного управления (см. название раздела 8 — «Местное государственное управление и самоуправление»);
• правомочно решать вопросы местного значения;
• может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы;
• деятельность осуществляет в пределах полномочий, установ­ленных Законом.

Анализ данных вопросов дает возможность определить меха­низм формирования и природу местного самоуправления (органи­зация и деятельность органов самоуправления наряду с местными государственными органами). Однако еще предстоит определить степень самостоятельности местного самоуправления.

При попытке анализа сложившихся местных, представительных органов (маслихаты) возникает ряд проблем. На этом следует ос­тановиться более подробно.

Конституция РК сохраняет институт местных, представительных органов (маслихаты), определяя их полномочия:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполне­нии;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного адми­нистративно-территориального устройства,

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнитель­ных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Хотя в Конституции РК нет перечисления маслихатов различ­ного уровня (областные, городские, районные в городе и др.), но в практике сохранились правовые традиции, согласно которым маслихат соответствующего уровня утверждает свои планы, мест­ный бюджет и т.д.

Однако сложившаяся практика распределения полномочий, фи­нансирования, налогообложения внесла некоторую условность в понятия «местный орган», «местный бюджет», «местные налоги».

Фактически ситуация развивалась следующим образом:

• Во-пер­вых, сохранились все местные, представительные и исполнитель­ные органы.
• Во-вторых, они (местные органы) пытаются проводить в жизнь те или иные решения, не имея достаточных средств, т.к. все вопросы финансирования, порядка налогообложения решались в центральных исполнительных органах.

Нет смысла комментиро­вать примеры из местной хозяйственной практики, когда их реше­ние ввиду отсутствия необходимых средств дальше намерений не шло. Именно по этим причинам Концепция региональной политики от 9-сентября 1996 г., № 1097 содержит ряд мер по исправлению подобного положения.

Например, подчеркивается, что следует от­казаться от практики, когда налоги с мест поступают в доход рес­публиканского бюджета, а затем возвращаются в качестве субвен­ции этим же регионам.

С точки зрения права важно понять следующие моменты:

— 1) если местный орган правомочен утверждать местный бюджет, утверждать свои планы и решать другие вопросы, то он является субъектом права;

— 2) право субъекта должно быть определено ясно и четко, т.е. право на финансовое обеспечение, установление местных налогов ит.д.;

— 3) если субъект взаимодействует с другими органами, то эти отношения регулируются законами и соглашениями (договорами). В этой связи можно высказать следующие предложения о перспек­тиве развития органов управления и самоуправления.

Парламент РК, издавая Законы, в том числе касающиеся основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не может учесть все особенности реги­онального, местного значения.

Правительство и центральные отраслевые органы РК должны заниматься координирующей и организующей деятельностью по исполнению Законов и Указов Президента. Так или иначе, сохраня­ется масса вопросов, имеющих первостепенное местное значение.

Взять хотя бы в качестве примера проблемы малых городов, возникших на основе градообразующих предприятий. Если в го­роде одно-два предприятия, то с их остановкой город может ока­заться парализованным. Местные, представительные и исполнитель­ные органы не в состоянии решить эти проблемы на основе имею­щихся полномочий.

Следовательно, необходимы поиски мер по усилению региональной политики. Вопрос сложный, о чем можно су­дить из писем руководителей маслихатов в ходе участия подго­товки проектов Законов «О местных, представительных и исполни­тельных органах» и «О местном самоуправлении».

У местных, представительных и исполнительных органов есть общие заботы — учесть социальные и другие интересы населения и государства и определиться с тем, какие из органов следует со­хранить, укрепив их статус и возможности в хозяйственной прак­тике.

Важно разграничить их полномочия, особенно в условиях, когда отечественные и иностранные инвесторы не спешат вклады­вать средства в жилищно-коммунальную, социально-культурную сферы.

Областные и городские (столицы, городов республиканского значения) маслихаты следует наделить функциями областного за­конодательного собрания. Это даст возможность на основе и во исполнение законов находить правовые решения региональных во­просов с учетом специфики региона и местных интересов.

Иначе говоря, по тем вопросам, которые Конституция РК относит к мест­ным представительным органам, маслихат (областное законода­тельное собрание) может принимать обязательные правовые ре­шения для всех юридических и физических лиц, проживающих на территории области.

К примеру, по Конституции Японии и Закону о местном самоуправлении (ст. 96-100) местные собрания:

• 1) при­нимают нормативные акты;
• 2) утверждают местные бюджеты;
• 3) учреждают местные налоги, штрафы;
• 4) заключают хозяйствен­ные договоры;
• 5) решают принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями;
• 6) проводят расследование дея­тельности местных исполнительных органов.

Такой статус масли­хатов создает возможность ввести механизм сдержек и противо­весов между областными, представительными и исполнительными органами.

Для придания маслихатам статуса областного законодательного собрания имеются соответствующие условия. Достаточно напо­мнить, что маслихаты уже сегодня правомочны, издавать акты, в соответствии с кодексом об административных правонарушениях, содержащие административную санкцию.

На нижестоящих уровнях государственной организации, на наш взгляд, можно вводить местное самоуправление на основе концеп­ции городского и сельского самоуправления. Сохранять соответ­ствующие местные, представительные органы нет необходимости.

Такой подход обусловлен:

• 1) пониманием того, что необходимы органы, способные влиять на положение дел, представлять реаль­ные интересы населения;
• 2) городские, районные маслихаты не обладают достаточными ресурсами для того, чтобы влиять на по­ложение дел.

Тем самым местное самоуправление будет заинтересовано и в поиске средств для развития села, города и со­трудничестве с населением потому, что должно существовать на собственные источники и отчитываться перед населением.

В таком выборе мы не единичны и не первые’. Местное самоуправление в Казахстане, что следует из Конституции РК, не может совпадать с границами административно -территориального устройства, сле­довательно, оно может функционировать только на основе Закона и в пределах государственной организации.

Местное самоуправление и местные исполнительные органы обречены на взаимодействие на принципах социального партнер­ства при сохранении за государственной администрацией права административного контроля за самоуправлением, что обусловле­но общностью конституционных доктрин Казахстана и Франции (ст. 72 «О местных коллективах» Конституции Франции: предста­вители Правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюде­ние законов).

И, наконец, местное самоуправление в Казахстане следует раз­вивать в условиях, когда органы местного самоуправления реали­зуют право, установленное Законом, самостоятельно решать часть государственных дел, имеющих местное значение, действуя под свою ответственность и в интересах местного населения.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Новая Конституция Республики Казахстан,  создает широкие предпосылки для кардинального развития правовой основы организации и деятельности местных исполнительных органов.

Как известно, законодательная институализация правового статуса местных органов исполнительной власти в рамках положений Конституции 1993 года была осуществлена Законом Республики Казахстан от 10 декабря 1993 гола «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан».

Надо признать, что вышеназванный Закон определил систему местного управления, компетенцию местных исполнительных органов, порядок их организации и деятельности, а также ряд важнейших вопросов взаимодействия местных исполнительных и представительных органов.

Отмечая обозначенные и другие позитивные аспекты названного Закона, он рожденный в условиях функционирования   «старой»  Конституции,  оказался  не  только «устаревшим» с позиции новых положений Конституции Республики Казахстан 1995 года, но и, по сути, тормозом на пути реализации компетенционных ролей местных представительных и исполнительных органов в качественно новых реалиях.

Важное значение для повышения деятельности местных исполнительных органов, а также определения и выработки новых подходов в их работе, имело республиканское совещание акимов, состоявшееся в г. Алматы 19-20 июня 1996 года, на котором с докладом «Об итогах развития страны и основных задачах исполнительной власти на среднесрочную перспективу» выступил Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев.

В ходе совещания получили детальную иллюстрацию самые различные стороны деятельности всех уровней органов местной исполнительной власти, все формы и методы их работы, все средства, используемые для достижения как стратегических целей, так и текущих задач, стоящих как перед регионами, так и различными населенными пунктами.

Несмотря на определенные позитивные аспекты деятельности в целом местной исполнительной власти, активное осуществление в ряде регионов современных социально-экономических реформ, тем не менее остаются нерешенными многие проблемы на местах. Здесь сказываются и существующие проблемы в законодательстве, и существенные недостатки в развитии экономики, и «старые» подходы во многих регионах к решению социальных проблем, и некоторые «перекосы» в кадровой политике и т.д.

Следовательно, для достижения эффективного функционирования местных исполнительных органов особую актуальность приобретает дальнейшее и всестороннее совершенствование форм и методов их деятельности. И, как показали исследования, в первую очередь это касается проблем обеспечения оптимальной нормотворческой деятельности местных исполнительных органов, которая, кстати, до сих пор не получила какого-либо специального анализа в научной и юридической литературе, тогда как многие аспекты правотворческого процесса в Республике Казахстан оказывались в центре внимания ряда исследований.

Цивилизованное государственное управление обществом, как известно из мировой практики, может быть успешно реализовано при том условии, если бесповоротно канут в историю приказные методы властвования, реально будут «материализованы» в деятельности каждого института государственной власти методы, обеспечивающие достижение согласия всех участников общественных отношений посредством учета их жизненно важных интересов.

Иными  словами,  государственное  управление  современным обществом должно осуществляться посредством управления интересами и через интересы людей. Это, в спою очередь, предполагает, например, при выработке любых нормативных правовых актов, с одной стороны, глубокое изучение разнообразных социальных интересов, а с другой — такое их соединение, чтобы человек, реализуя личные интересы, мог тем самым способствовать осуществлению основных целей коллектива, общества, государства.

Ни один интерес не может и не должен быть игнорирован в подлинном демократическом государстве, ибо как убедительно свидетельствует исторический опыт, «общественное» дело в конечном итоге не выиграет, если оно «подавляет» личное, не опирается на него.

В процессе изучения общественного мнения, особое значение имеют обращения граждан (предложения, критические замечания, отклики, просьбы, заявления, жалобы), которые в наиболее дифференцированном виде отражают настроения людей, степень усвоения ими политических, правовых, социально-экономических идей.

Обращения граждан четко фиксируют как достижения, так и несовершенство, ошибки, просчеты в социальной практике, позволяют гражданам сопоставить свои выводы о демократизме и справедливости государственного строя с реально складывающимся «общественным бытием».

СПИСОК использованной ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция Республики Казахстан. Алматы: Жеті жарғы,
2. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Алматы: Жеті жарғы,
3. Европейская Хартия местного самоуправления // Народный депутат, 1993,№ 11.
4. «О концепции региональной политики Республики Казахстан» от 9 сентября 1996 г., № 1097.
5. Административное право зарубежных стран. Учебное посо­бие. М.: Изд-во «СПАРК»,
6. Гегель. Политические произведения. М.: Наука,
7. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс,
8. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. Спб., 1909.
9. Загряцков М.Д. Что такое муниципальный социализм? М.: Начало,
10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Т.2. М.: БЕК,
11. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК,
12. ЗамотаевА. Местное самоуправление — элемент государст­венного устройства //Российская юстиция, 1996, № 6.
13. Конституции 16 стран мира. Алматы: Жеті жарғы,
14. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы: Жеті жарғы,
15. Таранов А.А. Проблемы организации местного государст­венного управления и самоуправления //Вестник Министерства юстиции,1996,№ 6.
16. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994-
17. Кряжков В.А. Местное самоуправление: от идеи к реальным отношениям //Государство и право, 1992, № 1.