Не так давно, Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2012 года № 1739 на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан был внесен проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений».
Одним из пунктов данного закона предлагается внесение изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах». Он привлекает внимание тем, что в целом предложенный законопроект, как явствует из его названия, предназначен для исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений. Однако разработчиками не объясняется какие именно противоречия, пробелы, коллизии или коррупционные нормы затрагивают нормы, затрагивающие вышеуказанный закон.
Думается, что, по сути, они направлены на решение узковедомственных интересов Министерства юстиции РК, устанавливая новую систему опубликования нормативных правовых актов. И потому должны рассматриваться в виде самостоятельного законопроекта либо как часть общего законопроекта «О доступе к официальной информации в РК».
По сути, введение данных предложений на настоящем этапе невозможно и нецелесообразно по следующим причинам.
Как указывают разработчики законопроекта: «В целях исключения проблем возникающих в правоприменительной практике (длительность проведения конкурсов, несвоевременное опубликование, поэтапное публикация в периодических печатных изданиях НПА в больших объемах и т.д.) необходимо придание Интернет-ресурсу уполномоченного государственного органа, статуса официального источника опубликования». Однако полагаем, что указанные проблемы могут и должны решаться надлежащим администрированием и четким выполнением уполномоченными государственными органами своих функций в рамках, очерченных действующим законодательством. Основная проблема видится в отсутствии реального, законодательно обеспеченного, поддержанного системой стандартов и документов технического регулирования межведомственного взаимодействия органов государственной власти. При реальном административном и информационном взаимодействии гражданин получает услуги от государства гарантированного качества, независимо от того, какая инфраструктура органов управления в этом участвует. Какие, например, объективные причины заставляют последнее время практически все нормативные правовые акты печатать в многострадальной газете «Казахстанская правда», площади которой, конечно, не резиновые. И почему население не получает полумифическое издание «Собрание актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан», которое не распространяется по подписке и отсутствует в библиотеках. О каком официальном опубликовании нормативного правового акта, т.е. публикации для всеобщего сведения полного текста нормативного правового акта можно после этого говорить. Поэтому и простаивают месяцами нормативные правовые акты в очереди на публикацию, что не позволяет их ввести в действие и применять на практике. За это время меняется ситуация в стране, и порой, в еще не опубликованные акты требуется срочно вносить изменения. Кому нужна такая система, несовершенство которой можно объяснить лишь нерасторопностью уполномоченных органов?
Для решения этой проблемы разработчики законопроекта предлагают придать официальный статус не только эталонному контрольному банку, который обслуживает Министерство юстиции РК, но и документам, опубликованным на Интернет-ресурсах (сайтах) других государственных органов. Учитывая то, что на данный момент на указанных сайтах нет утвержденных форматов и регламентов размещения нормативных правовых актов, в них никто не вносит текущие изменения и дополнения, а на некоторых сайтах в этом деле реально царит неразбериха, предложенными поправками по сути создается почва для того, чтобы в правоприменительной практике использовались недостоверные копии и редакции нормативных правовых актов. Ведь если они не будут официально заверяться, возникнут возможности для разного рода злоупотреблений.
Аналогично, разработчики не указывают, что означает предложенная ими для электронных официальных публикаций формулировка «нормативные правовые акты из эталонного контрольного банка»? Будут ли это распечатки на бумаге, заверяемые печатью или голограммой, как заверяет сейчас свои документы Госстандарт? Или это будут электронные файлы с ЭЦП? Будут ли подобной деятельностью по предоставлению официально заверенных копий нормативных правовых актов заниматься исключительно государственные учреждения или к ней будут привлекаться на конкурсной основе коммерческие организации? Что будет, если распечатка одного и того же документа с сайта Министерства юстиции и министерства, которое является его автором — будут различаться?
Готовы ли они работать в интерактивном режиме?
Готовы ли все эти сайты работать в полностью интерактивном режиме, который не знает рабочего и нерабочего времени? Ведь такой режим подразумевает, что если определенные акты или поправки в них вводятся с определенной даты, значит и на данных сайтах с 0 часов они должны вводиться в действие, не дожидаясь изменений, как сейчас, неделями.
Много вопросов возникает и по компьютерной грамотности населения. Если с печатной неграмотностью у нас давно покончено применительно практически к 100% населения, то сколько у нас на сегодня знатоков механизмов сайтов государственных органов? Кто, например, сегодня легко найдет, например, на сайте Минфина абсолютно все акты, посвященные бухучету, причем в их правильной, действующей редакции? Или на сайте Министерства регионального развития все акты, посвященные строительству, да и есть ли такой сайт? Кто будет отвечать за сайты реорганизуемых и упраздняемых ведомств?
Ответов на эти и ряд других вопросов законопроект не содержит.
Введение же системы электронного официального опубликования, требует решения ряда важных организационно-технических вопросов с учетом передового зарубежного и отечественного опыта, что разработчиками представлено не было.
Здесь видится ряд важных моментов.
1. Полностью компьютеризированная система правотворчества, исключающая использование бумажных носителей, в РК пока не сложилась. Действующая система официального бумажного опубликования нормативных правовых актов — это, по сути дела, способ тиражирования средствами печати их эталонных текстов, при этом официальный характер и достоверность копии документа подтверждается в средствами его печатного оформления (внешний вид издания, шрифт, наличие формальных реквизитов и т.д.), которые затруднительно подделать или исказить. У гражданина, организации, должностного лица должна быть возможность получить официальную высокозащищенную электронную копию нормативного правового акта. Защищенность электронных копий правовых актов должна обеспечиваться техническими средствами системы официального электронного опубликования (электронной цифровой подписью). Регламент работы такой системы не отработан.
Существующее технико-юридическое оформление нормативных и индивидуальных правовых актов рассчитано на бумажную форму их опубликования, распространения и хранения. Очевидно, что в системе официально электронного опубликования нормативные и индивидуальные акты-документы должны приобрести несколько иной вид, в том числе получить ряд дополнительных реквизитов, позволяющих снимать официальные копии, распространять и публиковать эти акты как в электронном виде, так и на бумаге
За столетия существования печатной формы опубликования человечество выработало множество приемов и способов подтверждения юридической силы и значения опубликованного правового акта — соблюдение установленной внешней формы акта, наличие подписи, печати, опубликование акта в официальном издании, доставка акта в официальном порядке и т.д.
Сосуществование электронной и бумажной версий нормативных правовых актов порождает такие вопросы, как их аутентичность, приоритет одной из версий, последовательность во времени этих форм опубликования, первичность опубликования и порядок вступления акта в силу и введения в действие.
Соответственно, требуется решить следующие вопросы:
1. Общую обязанность государственной власти публиковать свои решения.
2. Точный перечень актов, не подлежащих опубликованию.
3. Сроки обнародования принятых решений.
4. Обязанность обнародовать решения в системе официального электронного опубликования (первое официальное опубликование) и в иных источниках (второе и последующие официальные опубликования).
5. Приоритет официального электронного опубликования перед иными формами официального опубликования.
6. Обязанность государственных органов обеспечить повторное официальное опубликование на бумажных носителях, в средствах массовой информации.
7. Бесплатность и общедоступность официальной электронной копии официально опубликованного в системе документа. Обязанность всех государственных органов и должностных лиц принимать данную копию в качестве официального документа.
8. Приоритет электронного официального документа перед документом на бумажном носителе в случае их расхождения или наоборот.
9. Единые требования к форме документов, размещаемых в системе официального электронного опубликования.
10. Механизм вступления в силу и введения в действие нормативных правовых актов, опубликованных в системе официального электронного опубликования.
2. Значительная часть населения пока не приобщена к цифровой культуре и традиционно пользуется бумажными носителями правовой информации. Лишение граждан возможности получения правовой информации на бумажных носителях нарушит конституционные права этой части населения. Электронные копии НПА в системе официального опубликования правовых актов, исходя из ее целей, должны отвечать следующим требованиям:
• вызывающий доверие простой и привычный для неограниченного круга граждан способ восприятия текста правового акта — правовой акт должен содержать понятные и общепринятые атрибуты и внешние признаки официального нормативного правового акта;
• доступная любому гражданину возможность убедиться в том, что полученный им текст соответствует официальному тексту — широкому кругу пользователей должно быть понятно, что перед ними достоверный официальный нормативный правовой акт;
• однозначно зафиксированная дата публикации документа.
Исходя из данных требований, нормативные правовые акты в электронном виде должны отвечать следующим требованиям: широкая доступность; достоверность; привычность восприятия; низкие технологические затраты; возможность фиксации даты публикации.
3. Гипотетически не исключена возможность глобального сбоя в инфраструктуре системы электронной передачи и хранения данных, блокирования на некоторое время доступа граждан и организаций к официальной правовой информации (аварийный выход из строя отдельных элементов инфраструктуры, масштабная электроэнергетическая авария, разного рода чрезвычайные ситуации и т.д.).
Возникновение подобной ситуации существенно дестабилизировало бы правопорядок, социальную и экономическую жизнь общества, ослабило обороноспособность государства, привело к нарушению прав граждан.
Официальный характер опубликованных правовых актов и их неприкосновенность должен обеспечиваться специальной системой безопасности, которая разработчиками не предложена.
Должна быть урегулирована административная и уголовная ответственность за несанкционированное вторжение в систему официального опубликования, создание подложного документа или подложной копии официального документа, замещение официальной страницы ложной, подделку официальной электронной копии нормативного правового акта или официального электронного реестра
4. Разработчиками не предусмотрены меры на случай выявления разночтений между версией документа, размещенной на официальном сайте уполномоченного органа, и версией, хранящейся в системе эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан (а также между электронной и бумажной версиями документа).
Должны быть предложены соответствующие поправки с тем, чтобы такие случаи должны рассматриваться как правонарушения и являться основанием для служебного расследования с последующим привлечением виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности (в зависимости от объективной и субъективной стороны деяния и его общественной опасности).
5. Разработчиками не решены вопросы, возникающие при переводе официального электронного текста на бумагу. Законодательством должны быть установлены случаи, когда для бумажных копий, снимаемых с электронных первоисточников, потребуется нотариальное или иное официальное удостоверение. Возможны три режима перевода официальной электронной копии документа на бумагу.
Простая распечатка. Электронный документ просто распечатывается из системы на бумагу через любое выводящее устройство. При этом сохраняется внешний вид официального документа и технические реквизиты системы официального электронного опубликования, но статус официальной копии, естественно, теряется.
Официальная распечатка. Электронная копия распечатывается на бумаге в официальной обстановке самим должностным лицом, принимающим решение, либо его уполномоченным сотрудником и заверяется государственным органом или должностным лицом, принимающим решение. Надежность бумажной копии, помимо внешнего вида документа и его технических реквизитов, здесь гарантируется официальной обстановкой, в которой была получена из системы бумажная копия.
Нотариальная распечатка. Бумажная копия электронного документа распечатывается в условиях нотариальной конторы, регистрируется нотариусом и заверяется гербовой печатью.
Необходимым условием успешного функционирования системы официального электронного опубликования является ее непререкаемый авторитет, доверие граждан и организаций к системе как оперативному, надежному, заслуживающему уважения источнику информации. Данное качество системы официального электронного опубликования должно сформироваться в результате соблюдения ряда требований, не отработанных разработчиками данного законопроекта:
1. Включение системы официального опубликования на интернет-ресурсе государственного органа в единую систему официального опубликования, подчиняющуюся единым правовым, регламентным и технологическим требованиям.
2. Соответствие каждой официальной правовой публикации установленным стандартам.
3. Наличие надежных средств для проверки подлинности и официального характера правовой публикации.
4. Беспрепятственное получение официальных ссылок, официальных реестров и официальных копий документов в электронной форме с возможностью последующей распечатки их на бумаге.
5. Обеспечение взаимосвязи электронных и бумажных официальных публикаций (на электронной странице должен быть указан источник официального опубликования на бумаге (если первая официальная публикация была в печатной форме), в бумажной официальной публикации — постоянный адрес документа в электронной системе).
6. Система официального электронного опубликования должна иметь высокой уровень технической надежности, обеспечивающий ее функционирование в условиях возможных обрывов и низкого качества связи, выхода из строя отдельных элементов инфраструктуры, компьютерных сбоев, возможных хакерских атак и т.д.
В настоящее время на сайтах государственных органов используется формат HTML, иногда — текстовый (архивированный или неархивированный) формат либо формат PDF.
В числе возможных форматов представления нормативных правовых актов для официального опубликования видятся следующие: текстовый формат (DOC, TXT и другие); псевдографический формат (PDF и другие); графический формат (TIFF, GIF и др.).
1. Текстовый формат является широко доступным с точки зрения пользователей и разработчиков. Однако текстовый формат не дает какой-либо гарантии достоверности, документы в текстовом формате легко фальсифицируются. При использовании текстового формата отсутствует такое немаловажное требование, как привычность восприятия документа пользователем. Правовой акт в виде текстового файла или его распечатка существенно отличаются по внешнему виду от публикации в официальных изданиях.
Решить перечисленные проблемы можно, в частности, путем использования текстового формата с ЭЦП.
2. Псевдографический формат обладает теми же признаками и недостатками, что и текстовый формат, но лишен такого недостатка, как непривычность восприятия. Правовой акт, представленный в псевдографическом формате, может иметь внешнее оформление официального правового акта при отсутствии достоверности содержания. При этом дополнительный минус данного формата — необходимость в некоторых случаях получения у разработчика формата разрешения на его использование, а также необходимость использования при работе с данным форматом дополнительных программных средств.
3. Графический формат так же, как и текстовый, является широко доступным с точки зрения пользователей и разработчиков. Его назначение — придать электронному документу внешний вид бумажного, сделать так, чтобы при распечатке электронный документ выглядел «как настоящий». Акты, представленные в графическом формате, внешне ничем не отличаются от официального правового акта на бумаге, принятого ведомством и направленным им в рассылку для ознакомления и исполнения.
При этом данный формат интуитивно воспринимается как более достоверный по сравнению с текстовым форматом. Документы в графическом формате изготавливаются путем сканирования исходных текстов правовых актов на бумажных носителях без какой-либо редакторской обработки. Это дает возможность существенно снизить вероятность появления технических ошибок, которые могут возникать при таких операциях с текстом, как форматирование, корректура и т.д. Кроме того, документы в графическом формате подделать сложнее, чем документы в текстовом формате. Правовой акт в графическом формате обладает всеми внешними признаками официального правового акта, что позволяет говорить о привычности восприятия для пользователей и как следствие о существенно большей степени доверия к ним. С технологической точки зрения графический формат на сегодняшний день является наименее затратным. Кроме того, в большинстве ведомств уже существует система для перевода документов в графический формат, их хранения и последующей работы с ними.
Для дополнительного повышения достоверности актов в графическом формате также возможно использование ЭЦП. Иными словами, в повседневной деятельности пользователь работает с документами в графическом формате, но в случае необходимости при наличии соответствующей возможности, он может осуществить дополнительную идентификацию официального нормативного правового акта по ЭЦП.
Изучение зарубежного опыта позволяет констатировать, что в настоящее время традиционный печатный и электронный способы опубликования сосуществуют. При этом признание за электронным способом официального характера основывается во многом на приоритете бумажной версии в случае сомнений в их аутентичности. Исключительно электронный порядок опубликования, достаточный для вступления акта в силу (без бумажного варианта), существует лишь в немногих странах, и касается ограниченного круга актов, носящих внутриорганизационный, узкоспециальный или индивидуальный характер.
К причинам такого «осторожного» отношения зарубежных стран к признанию первичности официального электронного опубликования можно отнести следующие обстоятельства:
1. Последовательность и постепенность внедрения информационных технологий в деятельность власти. Большинство развитых стран не спешит радикально преобразовывать отлаженные и работающие механизмы, все «новинки» проходят пилотное апробирование, изучается реакция населения и результативность, что всегда требует времени.
2. Реакция на первичное электронное опубликование как на возможное нарушение принципа открытости информации и обеспечения доступа к ней. Такие условия, как недостаточная распространенность сети Интернет среди населения и различный уровень компьютерной грамотности, высокая стоимость интернет-услуг, недостаточная опытность пользователей — способны сделать нормативные тексты недоступными, что перечеркивает основополагающие принципы демократического государства. Разумеется, эти условия преодолимы, но требуют временных и финансовых затрат.
3. Опасности, связанные с известными недостатками любых электронных систем, — зависимость от технических условий (электричество, технологические сбои), требования безопасности систем (гарантии аутентичности и своевременности актуализации данных, защита от хакерских атак). Этим объясняется и сохранение бумажного дублирования. Очевидно, что переход к электронной системе опубликования требует разработки беспрецедентных мер защиты информации в государственных системах.
4. Необходимость финансовых затрат на внедрение и обеспечение постоянного бесперебойного функционирования электронного механизма опубликования. Это требует также организационных и кадровых перемен во властных структурах. Нужно учитывать и «бесприбыльность» электронного опубликования, так как доступ к официально опубликованному акту должен быть бесплатным и осуществляться, имея в виду глобализацию, из любой части мира.
Е.Кадыржанов, юрист
