Напомним, а августе этого года ИА Zakon.kz опубликовало интервью известного экономического обозревателя Тулегена Аскарова о необходимости максимальной прозрачности всех государственных финансовых потоков. Эта тема вызвала определенную реакцию в читательской аудитории, свое мнение по этому вопросу высказал и финансовый консультант Александр Карпич. Сегодня мы продолжаем начатый разговор, речь идет о бюджетных инвестициях.
– Александр Николаевич, в прошлый раз вы говорили об экономических курьезах в Бюджетном кодексе, связанных с бюджетными инвестициями. Как они могут повлиять на инвестиционную политику?
– В советское время был лозунг «Экономика должна быть экономной», помните? Ну а бюджетные инвестиции, конечно же, должны быть эффективными, но весь вопрос в том, что понимать под эффективностью. Вот прочитал я мнение председателя Мажилиса г-на Нигматулина, который эффективность бюджетных инвестиций в образовании связывает со снижением загруженности школ, в здравоохранении — с улучшением качества медицинских услуг. Полностью согласен, именно так и должно быть.
Теперь давайте посмотрим, какое определение инвестициям дается в Бюджетном кодексе. Цитирую почти дословно – это финансирование из республиканского или местного бюджета, направленное на увеличение стоимости активов государства за счет формирования и увеличения уставных капиталов юридических лиц, создания активов государства путем реализации бюджетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условии софинансирования из бюджета.
Мы уже выяснили, что никакого увеличения активов государства не происходит. Тем не менее, если такое условие приводится в кодексе, то при обосновании инвестиций в первую очередь необходимо приводить доказательства того, что стоимость активов государства действительно увеличивается, чего сделать не представляется возможным, следовательно, и осуществлять инвестиции противопоказано. Если же учетная политика будет изменена, и финансовые активы государства после их первоначального признания будут отражаться не по цене приобретения, а по справедливой стоимости, то это будет означать, что инвестиции будут направляться не на выполнение обязательств перед гражданами, а на увеличение государственных активов путем вложения в доходные финансовые инструменты.
Можно, конечно, принять и такую позицию, почему нет? Государство-рантье, вполне нормально. Но тогда надо менять законодательство, например, закон о конкуренции, в котором приводятся условия, при которых государство может участвовать в предпринимательской деятельности. Тогда надо менять парадигму управления государственным имуществом, вносить изменения в Закон «О государственном имуществе», снимать всякие ограничения по сферам деятельности, в которых могут функционировать государственные предприятия. Тогда надо финансировать проекты, приносящие максимальную доходность. Тогда не надо даже упоминать о решении социальных вопросов, так как социальная сфера, по определению, если услуги оказываются не по рыночным ценам, как, например, в отдельных элитных школах, – убыточна, в лучшем случае доходы равны расходам.
– Получается, бюджетные инвестиции вообще нельзя рассматривать с точки зрения доходности и увеличения поступлений дивидендов, налогов, то есть с точки зрения бюджетной эффективности?
– Хорошо, давайте попробуем на примере двух государственных предприятий на праве хозяйственного ведения «Казахавтодор» и «Казгидромет» посчитать бюджетную эффективность. По закону о госимуществе, одной из сфер деятельности, в которой могут функционировать госпредприятия на праве хозведения, является содержание государственных автомобильных дорог.
Бюджетным кодексом устанавливается, что одним из видов расходов республиканского бюджета является содержание дорог международного и республиканского значения. Нормативы финансирования содержания автомобильных дорог установлены Правительством. Это как бы исходные данные. Что следует определить? Бюджетную эффективность инвестиций. При этом инвестиции направляются только на технику, которая будет использоваться лишь для осуществления работ, связанных только с содержанием дорог.
Попробуем найти бюджетную эффективность, которая состоит из части чистого дохода РГП, направляемой в бюджет, аналог дивидендов на акции, и исчисленных налогов. И какая, позвольте спросить, будет бюджетная эффективность, если деятельность по содержанию государственных автомобильных дорог полностью финансируется из бюджета, а при расчете бюджетной заявки учитываются расходы. Вот только прибыль не закладывается. Здесь даже без калькулятора понятно, что в случае осуществления инвестиций поступления в бюджет если и увеличатся, то это увеличение будет в первую очередь связано с увеличением самих бюджетных расходов. Образно говоря, перекладываем одни и те же деньги из одного кармана в другой. Аналогичная ситуация и по «Казгидромету». Скажу больше.
В Экологическом кодексе прямо указывается, что финансирование деятельности Национальной гидрометеорологической службы, функции которой осуществляет «Казгидромет», осуществляется за счет бюджетных средств. Обратите внимание, что именно деятельность «Казгидромета», то есть повседневное проведение гидрометеорологических и агрометеорологических наблюдений, составление метеорологических, гидрологических, агрометеорологических прогнозов финансируется из бюджета. Какая уж тут бюджетная эффективность? Если какие налоги в связи с инвестициями и возникают, то это опять перекладывание одних и тех же денег из одного бюджетного кармана в другой: в одном кармане признаем расход, в другом кармане в той же самой сумме признаем доход.
– Вы хотите сказать, что говорить о какой-либо бюджетной эффективности смысла нет?
– Да. Смысл есть говорить о качестве автомобильных дорог, о точности и заблаговременности метеорологических прогнозов или, как отметил г-н Нигматулин, о снижении загруженности школ. В этом и заключается смысл бюджетных инвестиций, это и есть их главная оценка, и никакими дисконтированными денежными потоками, в данном случае бюджетные инвестиции, оценены быть не могут.
В этой связи хотелось бы сказать несколько слов относительно NPV. Этот показатель, как правило, считает для себя инвестор, посредством данного показателя из нескольких предложенных к инвестированию проектов выбирается наиболее выгодный. Что мы имеем в нашем случае? Разве при отборе инвестиций кто-то сравнивает NPV разных проектов, например, NPV проектов тех же самых «Казавтодора» и «Казгидромета» и принимает решение относительно осуществления инвестиций исключительно на основе этого показателя? Нет. Складывается впечатление, что NPV рассчитывается лишь для того, чтобы показать, что мы его умеем считать, что мы тоже чему-то и где-то учились.
– Вы почему-то рассматриваете только один вид бюджетных инвестиций, но ведь есть и другие бюджетные инвестпроекты, разве от них мы не получаем выгоды и прямые, и опосредованные?
– А чем отличаются инвестиции, которые увеличивают уставный капитал, от инвестиций, осуществляемых посредством инвестпроекта, или, как говорят
профессионалы, БИП? Где критерии, по которым можно было бы сказать, что реализация этого мероприятия должна осуществляться через увеличение уставного капитала, а это мероприятие посредством реализации БИП? К сожалению, таких критериев нет.
Исходя из сложившейся практики, эти виды инвестиций различают так: если эксплуатация возникающих активов будет осуществляться госучреждением, то это БИП. Если госпредприятием, акционерным обществом или товариществом, то это увеличение уставного капитала. Но вот в чем дело.
Очень часто активы, которые создавались посредством реализации БИП, передаются на баланс подведомственных предприятий, тем же самым РГП, АО или товариществам. И что характерно, передаются посредством увеличения уставного капитала. Отсюда вопрос: зачем, образно говоря, заводить рака за камень, выдавать одно за другое? Ответить на такой простой вопрос я не могу. Да и вряд ли кто ответит, точно так же, как никто не ответит на вопрос, зачем при реализации БИП, то есть тогда, когда активы будут эксплуатироваться госорганом, считать NPV. И что такое прямые денежные потоки, которые возникают в результате реализации товаров, работ, услуг? Исходя из существующих требований, получается, что госорганы – администраторы бюджетных программ – производят некие продукты, их продают, генерируют денежные потоки.
Что касается экономического чистого дисконтированного дохода (ENPV) или экономической внутренней нормы доходности (EIRR), то, к сожалению, алгоритмы расчетов этих показателей отсутствуют, каждый считает исходя из своих представлений, знания, опыта… При этом имеется высока вероятность того, что при проведении экспертизы эти расчеты не будут приняты к сведению, так как у экспертов будет иметься свое мнение относительно ENPV и EIRR.
– Разве такое возможно?
– Очень даже возможно. Вот повышение урожайности зерновых — это благо или бедствие? С одной стороны, благо, с другой стороны, бедствие. Почему? Цены падают, отдавать кредиты, привлеченные под полевые работы, сложно, хранить продукцию негде. Вспомните ситуацию урожая 2011 года.
– Мы отошли от Бюджетного кодекса…
– Хорошо, давайте вернемся. В кодексе имеется досадная нестыковка, которая ставит под сомнение возможность вообще проводить какие-либо экспертизы инвестиций, связанные с увеличением уставного капитала.
–?…
– В кодексе указываются две экспертизы. Первая – экономическая экспертиза финансово-экономического обоснования бюджетных инвестиций посредством участия государства в уставном капитале юридических лиц, которая представляет собой комплексную оценку информации, предоставленной в финансово-экономическом обосновании, на предмет соответствия мероприятий критериям обоснованности и результативности.
Вторая – экономическая экспертиза бюджетных инвестиций, планируемых к реализации посредством участия государства в уставном капитале юридических лиц за счет средств республиканского бюджета, которая осуществляется юридическим лицом, определяемым Правительством. Вот так.
При этом, на основе, как первой, так и второй экспертизы уполномоченный орган по государственному планированию готовит свое экономическое заключение. Понятно, что проведение двух экспертиз возможно, но нецелесообразно. В конечном итоге за каждую экспертизу надо платить. Если вторую экспертизу проводит юридическое лицо, определяемое Правительством, на сегодняшний день это АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», то вот с первой экспертизой как-то не ясно.
Словом, все достаточно неоднозначно, более того, запутано. Аналогичная ситуация и в подзаконных актах. В правилах разработки обоснования бюджетных инвестиций имеется требование, выполнение которого опять-таки не представляется
возможным. Так, согласно правилам, если инвестиции направляются на создание информационных систем, должны быть представлены заключение Министерства транспорта и коммуникаций и технико-экономическое обоснование. Но дело в том, что у МТК отсутствуют такие функции, более того, отсутствуют требования, правила или иной документ, который бы устанавливал процедуры составления технико-экономического обоснования, разрабатываемого в рамках увеличения уставного капитала.
– Иди туда – не знаю куда, принеси то – не знаю что?
– Вот именно. Такие «курьезы» могут поставить под сомнение выполнение и стратегического плана государственного органа, и отраслевой программы, и государственной. И это далеко не весь перечень «курьезов», имеющих место в этих самых правилах. Поэтому прежде чем серьезно говорить о бюджетных инвестициях, в первую очередь необходимо вычитать и вычистить всю нормативную правовую базу, регламентирующую как планирование инвестиций, так и их мониторинг. И начинать надо с Бюджетного кодекса.
Торгын Нурсеитова
