Не место красит человека…
Данияр Ашимбаев: «Специфика нашей системы управления такова: более значимо не то, кто кому формально подчиняется, а то, кто и на каком месте сидит»
Каждая из кадровых встрясок, практикуемых время от времени лидером нации, вызывает оживленные комментарии как среди экспертов, так и в обществе. Мы решили обсудить очередные изменения во властных коридорах с известным экспертом Данияром Ашимбаевым, преломив их через призму административной составляющей последних решений президента страны.
Долгожданное министерство
— Скажите, создание Министерства регионального развития, разговоры о котором шли давно, не противоречит унитарному устройству нашего государства? Допустим, для России с ее федеративным устройством и наличием нескольких десятков субъектов федерации это логично. А для нас? Не является ли это косвенным признанием неэффективности существующей структуры власти?
— Ситуацию однозначно не охарактеризуешь. Сделаем небольшой экскурс в историю. Советская административная система, при которой отделы и управления в облисполкомах имели двойное подчинение – области и республике, была достаточно понятной и прозрачной. И областное УВД, и финансовый отдел, и плановая комиссия работали по этому принципу. В масштабах страны также была четкая вертикаль отраслевого подчинения – министерства союзные, союзно-республиканские и республиканские. Если, к примеру, создавалось новое министерство, то тут же на местах образовывалось соответствующее управление. Система была сквозная, и было понятно, кто и за что отвечает.
В Казахстане только в 2004 году после долгих проволочек была принята единая структура управления акиматов. С тех пор она много раз менялась, но базовые принципы сохраняются. Однако, несмотря на унификацию системы управления на местах, она не скоординирована со структурой центральных органов власти. Например, в областях есть управления предпринимательства и промышленности. При этом вопросами промышленности в центре ведает Министерство индустрии и новых технологий (МИНТ), а предпринимательства – Министерство экономики (а теперь, видимо, Минрегионразвития). Нестыковка структуры центральных органов власти с региональными налицо.
Есть и другая сторона проблемы. Сначала была введена единая система управления, а потом центральные органы стали выстраивать по новой схеме на управляющие, планирующие, контролирующие, координирующие. В итоге у каждого центрального ведомства появилось огромное количество управлений по регионам – при наличии сходных структур местных акиматов. Например, существует управление сельского хозяйства областного акимата. И параллельно в той же области есть инспекция сельского хозяйства Минсельхоза. Теоретически эти структуры не должны дублировать работу друг друга, поскольку у каждого свои полномочия. Однако разобраться в этом посредством существующих нормативных актов крайне сложно, если не сказать невозможно. Есть управление земельных отношений акимата, а есть межрегиональная (сейчас уже областная) земельная инспекция уже бывшего АУЗР.
Управления государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСКи) были в подчинении то центральных, то местных органов власти. Причем неоднократно. То же самое происходило и с управлениями санэпидемнадзора. Этот список можно продолжать до бесконечности. Как следствие, определить, кто и за что отвечает, очень непросто. Это касается и распределения бюджета, и разработки нормативно-правовых актов, и механизма принятия решений.
Здравая изначально идея о необходимости разграничения полномочий центральных и местных органов власти с предоставлением больших возможностей последним в итоге вылилась в нагромождение бюрократических структур, в полномочиях которых не разбираются даже те, кто в них работает.
Другой аспект. Наши регионы имеют большой разброс по уровню развития. Даже согласно официальным данным, средние зарплаты в Атырау и Северо-Казахстанской области разнятся в четыре (!) раза. Та же картина с уровнем доходов. Кроме того, у каждого региона своя специфика исторического развития, национального состава населения, особенностей ментальности и других моментов.
Тезис, который неоднократно проговаривался, но на котором тем не менее надо сделать акцент: если раньше было 8 регионов-доноров, то теперь их только 3. Такие области, как Костанайская, Карагандинская, ВКО, Актюбинская, Павлодарская с их огромными потенциалами скатились в минус.
Бесконечные эксперименты с реорганизацией и реструктуризацией системы и органов власти привели в итоге к тому, что полностью отсутствует контроль над региональной политикой. Причем речь идет даже не о политической составляющей, а об экономической. Сейчас сложно выяснить, как выполняются республиканские программы на уровне регионов.
— Хотелось бы уточнить: это связано с несовершенством структуры власти или с чем-то другим?..
— Структура не имеет принципиального значения. При грамотном управлении все это будет работать. И кадры, которые могут нормально работать, тоже есть. Проблема в том, что людей, которые могут эффективно руководить той или иной структурой, не так много. Парадокс заключается в следующем: кадры и структура есть, а в совокупности все это не работает. Эффективность системы нивелируется участившимися системными сбоями.
— А создаваемое Минрегионразвития как промежуточное звено не сделает механизм управления еще более громоздким?
— У нас в этом плане преобладает несколько упрощенное мышление: есть структура, которая этим занимается, вот пусть она и отвечает за данный участок работы. Иными словами, нет института, и никому нет дела до проблемы. Если посмотреть положения о министерствах и полномочиях большинства властных органов, то как де-факто, так и де-юре складывается ощущение, что задачей любого ведомства является максимальное сокращение своей ответственности за ту или иную ситуацию.
Суть возникающих проблемных ситуаций кроется в том, что, как только они возникают в поле полномочий разных ведомств, то есть в смежном пространстве, вдруг выясняется, что ни одно из них за него не отвечает.
— С вашей точки зрения, создание Минрегионразвития улучшит управляемость государства, регионов, экономики?
— Теоретически ведомство, занимающееся проблемами регионов, необходимо. Другое дело, что не совсем внятно определена специфика, то, ради чего создается Минрегионразвития. Есть проблемы малых городов, проблемы миграции, проблемы сельских территорий, проблемы мониторинга госпрограмм в регионах. Частично они были озвучены, но как они будут воплощаться в работе министерства – это нужно посмотреть в положении о новом ведомстве, которое будет принято в течение какого-то времени правительством. Повторяю, необходимость в таком министерстве была, но весь вопрос в том, как это будет реализовываться на практике.
Важно, чтобы это было ведомство, которое профессионально и системно занималось бы проблемами регионов. На мой взгляд, создаваемая сейчас модель министерства не совсем адекватна задачам, которые оно призвано решать. Она адекватна необходимости организационного становления министерства, но неадекватна стоящим проблемам.
Возможно, Минрегионразвития не решит всех региональных проблем. Но будет некая структура, которая будет «кричать» о них и ставить вопросы.
Практика и традиции
— Как вы оцениваете упразднение агентств и перераспределение функций, а также реанимацию Министерства экономики и бюджетного планирования? Чем это можно объяснить и что это дает? Насколько принципиально изменение статуса в формате «комитет-агентство»? У вас нет ощущения, что все возвращается на круги своя?..
— Если рассматривать все это вне контекста предыдущих административных реформ, то этот указ можно оценить как «прорыв». Возьмем то же земельное ведомство. Оно в 1991 году создавалось как агентство, потом, в 1992-м, стало госкомитетом, потом комитетом, затем опять агентством. Оно «бродило» между разными министерствами. То же самое происходило с комитетом по водным ресурсам, который был и комитетом, и агентством, и министерством. Он входил в состав Минсельхоза, Минэкономики.
Все это много раз было. Министерство экономического развития и торговли стало Министерством экономики и бюджетного планирования. По логике, бюджетное планирование может быть в Министерстве экономики, а может быть и в Минфине. Водные ресурсы могут быть в Министерстве экологии, Минсельхозе, а могут быть и в ведении самостоятельной структуры.
— А почему нельзя раз и навсегда определиться, кому и где быть?
— Увы, такова практика и, так сказать, традиция…
— Но все же неужели за 20 лет суверенной истории нельзя было нащупать какую-то золотую середину?
— Антимонопольный комитет за эти годы преобразовывался раз двадцать.
— И каким был беззубым, таким и остался…
— Скажем так: существующие полномочия, как правило, не подкрепляются ни политической волей, ни кадровым потенциалом. У нас не бывает, чтобы все состыковалось в один момент и в одном месте…
Теоретически можно было бы в Конституцию вбить неменяющуюся структуру правительства. Но даже при этом вопрос перетекания полномочий будет возникать всегда.
К примеру, Н.Каппаров сейчас на взлете, и он считает, что именно Министерство охраны окружающей среды должно заниматься управлением природными ресурсами. А руководители Минсельхоза спят и видят, как избавляются от «водников» с их возом неподъемных проблем. Но к эффективности управления такие подходы никакого отношения не имеют.
В 2007 году существовали два комитета: комитет промышленности и комитет инвестиций. Их решили объединить в комитет промышленности и инвестиций. Правда, не успели назначить ни председателя комитета, ни его заместителей, и даже не было определено штатное расписание. В это время сменился отраслевой министр, который посчитал, что такой объединенный комитет… не нужен. В итоге вышло очередное постановление правительства, в котором была формулировка не об упразднении нового комитета и возврате его в прежнее двухкомитетное состояние, а об отмене пункта в предыдущем постановлении правительства о его создании… То есть получается, что он не был упразднен, не был реорганизован, а было просто отменено его создание. Но при этом он восемь месяцев существовал… на бумаге.
— Какой вывод можно сделать из данного примера?
— Неважно, в каком ведомстве находится та или иная структура. Важно, чтобы она работала. Если она работает, то пусть хоть сто раз меняют подчиненность. Но проблема в том, что в рамках ни той, ни другой структуры вопрос об эффективности управления не встает…
Специфика нашей системы управления заключается в том, что у нас более значимо не то, кто кому формально подчиняется, а то, кто и на каком месте сидит. У нас не место красит человека, а наоборот. Поэтому нередки ситуации, когда заместитель министра или председатель комитета намного влиятельнее, чем министр.
О дефиците ответственности и феномене пассионарности
— Чем вы объясните тот факт, что сегодня совсем мало управленцев, умеющих «взять игру», а значит и ответственность, на себя? Есть ли такие люди среди фигурантов последних перемещений в высших эшелонах власти?
— У нас очень часто можно столкнуться с парадоксальным дуализмом. Человек может быть образованным, честным, порядочным, но не умеющим как следует организовать работу. Таких примеров достаточно: не берет, но при этом ничего не делает. Есть примеры и обратного характера. Талантливый организатор, хороший управленец, даже оратор, но при этом сверх меры оттопыренный карман. Дело делает, но самостоятельно изымает свою ренту. Первые выпадают в болото, вторые рано или поздно ударяются в бега.
Самая большая проблема современного аппарата управления – неумение брать на себя ответственность. Хотя у нас есть люди, которые для решения проблемы могут взять на себя чужую ответственность, точнее чужие полномочия. Такие есть. Но это не очень приветствуется и дозволяется только в пожарных случаях.
Людей, способных принимать решения, контролировать исполнение и по необходимости корректировать результат, у нас можно пересчитать по пальцам. Поэтому их просто не хватает на все и всех. Перечислим их: Имангали Тасмагамбетов, Нурлан Нигматулин, Тимур Кулибаев, Крымбек Кушербаев, Нуртай Абыкаев, Серик и Даниал Ахметовы, генерал Божко. Не называю Карима Масимова, потому что это человек несколько иного склада: не принимающий решения, а умеющий разрабатывать модель, при которой эти решения будут приниматься.
— В чем феномен назначения К.Кушербаева акимом области? Это признание того, что работа в регионе завалена? Или же это что-то другое? Ведь часть оппозиции, аффилированной с одним беглым олигархом, считает, что он должен был нести ответственность за позапрошлогодние события в Мангыстау…
— Что касается заявлений оппозиции, то я бы вообще на них не обращал внимания. С одной стороны, какая-то часть ответственности за эти события лежит на К. Кушербаеве. Но, с другой стороны, как аким он свою работу в регионе выполнял очень хорошо, подняв Мангыстау на достаточно высокий уровень. Там один из самых низких тарифов на электроэнергию, область практически полностью газифицирована. По уровню развития малого и среднего бизнеса, количеству созданных рабочих мест область при К.Кушербаеве вышла на передовые рубежи в республике.
Уход его из правительства имеет три причины. Первая – необходимость поднять Кызылординскую область, которой в последние годы явно не хватало динамизма в развитии. Вторая – это проблема Байконура, которая выходит на первые полосы политических новостей. А Кушербаев, во-первых, сам кызылординец, и, во-вторых, у него хорошие связи в Москве. Третья же причина заключается в том, что тот стиль, который он продемонстрировал на посту вице-премьера, был хорош для решения «горячих» проблем. Взять хотя бы последний случай, когда именно его послали устранять последствия урагана в Жамбылской области. Однако проблема в том, что он оказался чересчур пассионарным для этого места и этой ситуации. То, что для руководителя региона казалось вполне приемлемым, на позиции вице-премьера стало диссонировать с принятым в правительстве стилем управления.
Я не думаю, что в нынешнем назначении Кушербаева следует искать какой-то злой умысел. Скорее, его чрезмерная активность и брызжущая работоспособность могли раздражать аккуратно выстраиваемую вертикаль управления. Кроме того, появившись после многих лет отсутствия в Астане, он сразу же сконцентрировал на себе все внимание. Его стали рассматривать как будущего главу АП, будущего премьера и даже возможного потенциального преемника. Понятно, что это создавало излишнюю нервозность. Возможно, его уход из правительства несколько снизит качество работы кабмина, но в то же время сделает ее более сбалансированной. А Кушербаев сможет поднять область, и если за пару лет он не выведет ее в первую пятерку, я буду сильно удивлен.
Об издержках восприятия
— Каждый раз очередное кадровое переформатирование, осуществляемое Н.Назарбаевым, критикуется за то, что в них отсутствуют новые имена. А действительно, где, собственно, молодые кадры, молодые управленцы? Могли бы они вылупиться из «болашаковского» призыва?
— Вы хотите сказать, что за 20 лет не появилось новых людей?
— Появилось, но мало. Имеется в виду, что ключевыми фигурами политического истеблишмента остаются люди, которые вышли из «советской шинели»…
— Мало? Давайте вспомним, сколько у нас осталось «стариков». Не так уж и много. А кто вышел из «советской шинели»? Масимов? Нет. Может быть, вы имеете в виду выходцев из комсомола? Да, это была «кузница кадров», но это не был орган принятия решений.
Взглянем на правительство. Серик Ахметов? Да, он тоже из комсомола, но вся его карьера сложилась в суверенном Казахстане. Трижды член правительства, аким города, аким области, премьер.
А Исекешев, Орынбаев, Мынбаев, Каппаров, Досаев – разве это не новые имена? А сколько таких, кто успел мелькнуть, расцвести и угаснуть?.. Разве А.Сарсенбаев был продуктом советской системы? Взять того же У.Жандосова, который к моменту распада Союза был простым аспирантом. За минувшие с тех пор годы он успел побывать министром, вице-премьером, лидером нескольких партий и опять уйти в научную сферу.
Тот же Каппаров в 26 лет руководил национальной компанией. И вот сейчас он вернулся и воспринимается уже как ветеран правительственных коридоров. Хотя с 2002 года он на государственных постах не был. Человек в 26 лет стал руководителем национальной компании, в 27 возглавил «Казахойл», в 28 стал замминистра. После отучился в Гарварде и с нуля создал многопрофильную компанию.
Проблема наличия так называемых старых кадров – это проблема восприятия. Н.Абыкаев, А.Есимов, О.Абдыкаримов, И.Тасмагамбетов… Да, они остались. Хотя за это время ушли из жизни В.Ни, С.Калмурзаев. А если вспомнить тех, кто сбежал за границу?.. Так что элиты меняются, и достаточно заметно.
У нас не было в 1990-е годы поколенческого разрыва. Прежнее поколение управленцев сохранило власть, постепенно уходя на вторые роли, передавая власть новому поколению, которое генетически неразрывно было связано с прежним. Такого сумасшедшего разрыва, как это было в Прибалтике или на Кавказе, у нас не было.
— А это хорошо или плохо?
— С точки зрения обеспечения стабильности и преемственности, конечно, хорошо. Тем более что мы видели, под какими лозунгами пришло к власти новое поколение политиков в Прибалтике, Грузии, Азербайджане и к чему это в итоге привело. И если попытаться экстраполировать эту модель на казахстанские реалии, то, скорее всего, уже к середине 1990-х годов от Казахстана ничего не осталось бы.
Утверждения, что кадровая колода президента не обновляется, безосновательны. Тем более что тех, кто плавно перетек из прежнего состояния в нынешнее, наберется от силы с десяток. М.Тажин, М.Кул-Мухаммед, К.-Ж.Токаев – это же политики и управленцы суверенной генерации. И не будь независимости, вряд ли бы они смогли реализовать свой потенциал.
Вопросы задавал
Кенже ТАТИЛЯ
Автор: Кенже Татиля
25.01.2013
Источник — camonitor.com
