Парламенттің қалыптасу тарихы
Қазақстанда Омбудсмен институтының құрылуы — осы бағытта үздіксіз атқарылған қыруар жұмыстың жемісі. Талай жылдар бойы мамандар осы құрылымның адам құқықтарын қорғаудағы маңызын анықтап, оны құрудағы әлемдік тәжірибені жинақтауға бар күшін салған. Әсіресе, БҰҰ-ның Даму бағдарламасы, БҰҰ адам құқықтары жөніндегі Жоғарғы Комиссарының басқармасы, Еуропадағы Қауіпсіздік және Ынтымақтастық жөніндегі ұйым секілді халықаралық органдарды ерекше атап өткен жөн. Осы және басқа да құрылымдардың барлығы Омбудсменнің халықаралық стандарттарға, әсіресе, Париж қағидаларына сай заңнамасын жасауға қажетті шараларды жүзеге асырды.
Жаңа институтты құру идеясы 1995 жылы ұсынылды. Сол жылдың қаңтарында бір топ қазақстандық ресми тұлғалар Женева қаласына барып, онда БҰҰ Даму Бағдарламасының ҚР-дағы тұрақты өкілі Найджел Рингроуз және БҰҰ ДБ бағдарламаларының реттеушісі Е. Тищенкомен бірге арнайы семинарға қатысты. Қазақстандықтардың ішінде ҚР Президенті Әкімшілігінің халықаралық бөлімінің меңгерушісі Ыдрысов Е. А., ҚР Жоғарғы Кеңесі Төрағасы хатшылығының меңгерушісі Колпаков К. А. және ҚР Президенті жанындағы адам құқықтарын қорғау жөніндегі комиссияның хатшысы Байқадамов Б. К. болды.
Бұл топ БҰҰ адам құқықтары жөніндегі жоғарғы комиссарының басқармасында болған келіссөзде Қазақстан Республикасында Омбудсмен институтын құру туралы тұңғыш рет ұсыныс жасаған болатын.
Бірақ, ол кездегі басты мақсат – бұл идеяны нақтылап, оны толықтыру еді. Осы орайда, 1997 жылды ерекше айтып өту керек. Сол жылы Омбудсмен институтын құру жөніндегі іс-шаралардың нақты шеңбері анықтала бастады. Оған өз үлесін қосқан – негізінен, ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі Комиссия және БҰҰ Даму Бағдарламасы. Істі алға жылжытқан да осы екі ұйым. 1997 жылы Қазақстанда адам құқықтарын қорғау жөніндегі құрылымның пайда болуын насихаттайтын дөңгелек үстелдер мен пікірталас өткізілді. Сол жылы БҰҰ Даму Бағдарламасы мен ҚР Президенті жанындағы адам құқықтарын қорғау жөніндегі Комиссияның біріккен жобасы дайын болды. Бұл құжат Комиссияның потенциалын күшейтіп, аталмыш құрылымды тезірек қалыптастыруға бағытталған. Бұл жоба жан-жақты зерттеліп, кейін 1998 жылы ҚР Үкіметі, БҰҰ ДБ мен Комиссияның тарапынан оған қол қойылды.
1998 жылдан бастап осы жобаның аясында бірнеше халықаралық конференциялар мен семинарлар, халықаралық сарапшылар мен байқаушылармен кездесулер ұйымдастырылды. Сонымен қатар, халықаралық ұйымдардың өкілдерінің және Қазақстанның Үкіметі мен Парламенті мүшелерінің, сондай-ақ үкіметтік емес ұйымдардың қатысуымен біріккен жұмыс топтары құрылды.
Мәселен, 1998 жылдың маусымында Астана қаласында адам құқықтары жөнінде халықаралық конференция болып өтті. Ал, 1999 жылдың қыркүйегінде дәл осындай халықаралық конференция ҚР Парламенті ғимаратында Қазақстанда жаңа институттың құрылу болашағын талқылап өтті. Мемлекеттің лауазымды тұлғалары конференцияға қатысушыларға Қазақстанның ұлттық ерекшелігіне қарай жаңа құрылымның пайда болу мәселесін жан-жақты қарастыруды тапсырды. 1999 жылдың қарашасында Алматы қаласында адам құқықтары жөніндегі ұлттық құрылымдарға арналған тағы бір халықаралық конференция өтті. 1999 жылдың желтоқсанында ҚР Парламенті Сенатының спикері Адам құқықтары жөніндегі Декларацияның 50 жылдығына орай ұйымдастырылған дөңгелек үстелде Қазақстанда Омбудсмен институтын құруға шақырып, сөз сөйледі.
Мемлекеттің жоғары лауазым иелері, халықаралық ұйымдардың жетекшілері мен адам құқықтары жөніндегі шетелдік институттардың өкілдері қатысқан іс-шаралар Қазақстанда Омбудсмен институтының қажеттігін дәлелдеп берді. Оның үстіне, конференциялар, семинарлар, БҰҰ Даму бағдарламасы мен ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі Комиссияның сарапшылары мен кеңесшілерінің бірлескен жұмысы өз жемісін берді.
Қазақстанда Омбудсмен институтының құрылуын бірқатар мемлекет және қоғам қайраткерлері қолдады. Олардың арасында – ҚР Парламенті Сенатының төрағасы Ө.Байгелді, ҚР Президентінің Кеңесшісі И.И.Рогов, ҚР Жоғарғы Сотының төрағасы М.С. Нәрікбаев, ҚР Жоғарғы Соты Коллегиясының төрағасы С.Д. Тасмағамбетов және қоғам қайраткері Е.А. Жовтис бар. Әсіресе, И.И. Роговтың еңбегін ерекше атап өткен жөн. Ол Қазақстанда осындай институттың құрылуын жақтап қана қоймай, заң жүйесі жөнінде пайдалы кеңестер беріп, ұжымның жұмысына бағыт беріп отырды.
Конференция мен семинарлардың жұмысына әлемдік тәжірибеде әбден танылған халықаралық сарапшылар қатысты. Олардың арасында ОБСЕ ұйымының аға кеңесшісі Дин Готтерер (бұрын ол АҚШ Омбудсмендер Ассоциациясының президенті болған), БҰҰ-ның адам құқықтары жөніндегі Жоғарғы комиссарының арнайы кеңесшісі Брайан Бурдекин, БҰҰ-ның адам құқықтары жөніндегі Жоғарғы комиссары басқармасының аға кеңесшісі Питер Хоскинг (бұрын Жаңа Зеландия бойынша адам құқықтары жөніндегі комиссияның мүшесі болған), БҰҰ Даму бағдарламасы аймақтық бюросының кеңесшісі секілді сарапшылар болды.
Қазақстанда Омбудсмен институтын құру идеясын дамытып, нақты ұсыныстар мен тұжырымдарды айқындаған азаматтардың қатарында ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі комиссияның төрағасы Ж.М. Әбділдин, ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі комиссияның хатшысы Б.К. Байқадамов, БҰҰ жүйесінің үйлестірушісі және ҚР-дағы БҰҰ Даму Бағдарламасының тұрақты өкілі Герберт Берстокты атап өтуге болады.
2000 жылдың ақпанында ҚР Президенті әкімшілігінің жетекшісі С.С. Қалмырзаевтың бұйрығымен арнайы жұмыс тобы құрылды. Бұл топтың алдында «Қазақстан Республикасында адам құқықтары жөніндегі уәкіл туралы» ҚР Заңының жобасын жасау міндеті тұрды. Жұмыс тобына ҚР Президенті әкімшілігінің, ҚР Парламентінің танымал тұлғалары кірді. Олар: ҚР Парламенті Сенатының халықаралық қатынастар, қорғаныс және қауіпсіздік жөніндегі комитетінің төрағасы, ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі Комиссияның төрағасы – Ж.М. Әбділдин, ҚР Президенті жанындағы адам құқықтары жөніндегі Комиссияның хатшысы Б.К. Байқадамов, ҚР Президенті әкімшілігінің мемлекеттік құқық бөлімі меңгерушісінің орынбасары – Белоруков Н.В., ҚР Әділет Министрінің орынбасары – Котлов А.Н., ҚР Бас Прокуратурасының ішкі әкімшілік департаментінің бастығы — С.К. Жүрсімбаев, ҚР Парламенті Мәжілісінің депутаты – Р.Ж. Мұқашев, ҚР Парламенті Сенаты төрағасының кеңесшісі – Е.К. Нұрпейісов, ҚР Парламенті Сенаты төрағасының кеңесшісі – Федотова З.Л. Жұмыс тобы заң жобасын дайындап, қыруар іс тындырды. Жұмыс тобының мүшелері алға қойған мақсатты БҰҰ-ның Даму Бағдарламасы, БҰҰ-ның адам құқықтары жөніндегі Жоғарғы комиссары басқармасы және басқа да халықаралық ұйымдармен ынтымақтаса отырып жүзеге асырды. Кейін, бұл заң жобасы ҚР-ның министрліктері мен мекемелерінде қызу талқыланып, жан-жақты зерттелді. Әрине, жаңа құрылым жайындағы заң жобасына көп сұрақтың туындағаны шындық. Мемлекеттің жоғары лауазымды тұлғалары осы құрылымның пайда болуына қолдау көрсеткенімен, әлі де шешілмеген мәселелер жетерлік еді. Мәселен, Омбудсменнің мәртебесі мен оның өкілеттігі. Әлем елдеріндегі Омбудсменнің мәртебесі әр түрлі. Мысалы, Скандинавия елдерінде Омбудсмен мемлекеттің ең жоғарғы лауазымды тұлғаларының бірі болып табылады. Және оның өкілеттігі де кең. Керек десеңіз, ол белгілі бір іс бойынша қылмыстық тергеу бастауға құқылы. Бірақ, Швеция мен Финляндияда Омбудсмен баяғыдан бар. Тамырын тереңге жайып, дәстүрге айналып кеткен Омбудсмен институты мемлекеттің құқықтық жүйесінің бөлінбес бөлігіне айналды. Қазақстанда мұндай дәрежеге жету әзірге мүмкін емес. Сондықтан, пікірталастар кезінде Омбудсменнің қазақстандық моделін кеңес беру функциясын ғана жүзеге асыратын құрылымға сәйкестендіру қажет делінді. Омбудсменнің дүниежүзінде кеңінен таралған дәстүрлі үлгісі мынаған саяды. Бұл – адам құқықтары бұзылды деген жерлерге барып, тексеру өткізіп, кейін сол заң бұзушылықтар мен олқылықтардың жойылуын бақылайтын құзыреті бар құрылым. Бірақ, берілген кеңестер мен талаптардың толыққанды орындалуын қамтамасыз ету үшін Омбудсменге қандай өкілеттіктер беру қажет? Бұл сұрақтың жауабын тек Қазақстанда ғана емес, әлемнің көптеген елдерінде таба алмай отыр. Өйткені, шет мемлекеттердің көбінде Омбудсменнің кеңестеріне немқұрайлы қараушылық немесе, тіпті, көзге ілмеушілік көп кездеседі. Омбудсмен белгілі бір өкілеттіктерге ие болмаса, мұндай жағдайда нақты жетістіктерге жету қиынға соғады. Бірақ, мемлекеттік органдар, әсіресе, құқық қорғау органдары әдетте Омбудсменге қажетті өкілеттіктерді беруге қарсы болады. Олардың айтатын уәжі – адам құқықтарының бұзылуын тергейтін негізгі құзырлы орган сот. Ал, прокуратура адам құқықтарының бұзылмауын қамтамасыз ететін бақылаушы орган. Бұл жүйеде Омбудсменге орын жоқ. Дәл осындай аргументтер Қазақстанда да кездесті. Және олар біздің елімізде жаңа құрылымның пайда болуына барынша кедергі келтірді.
Осының кесірінен, Жұмыс тобы 2001-2002 жылдары дайындап шығарған заң жобасы бірқатар өзгерістерге ұшырады. Әр түрлі инстанциялар тарапынан Омбудсменнің құзыреті, мәртебесі және өкілеттігі жайында, ұйымдастыру-құқықтық қамтамасыз етілуі төңірегінде көптеген ескертулер жасалып, сын айтылды. Заң жобасын дайындаған топ бұл кезеңде бірқатар жетістіктерге жетіп, Омбудсменнің мәртебесі мен өкілеттігіне қатысты маңызды мәселелерді қамтитын баптарды қорғап қалды. Заң жобасын дайындаушылардың бар күш-жігерін салуының арқасында, олардың халықаралық ұйымдармен тығыз қарым-қатынас жасауының арқасында 2002 жылы Омбудсмен институтын құру мемлекеттік маңызы бар мәселелердің күн тәртібіне қойылды. Өйткені, Омбудсменнің – белгілі бір дәрежеде мемлекеттің бір айнасы іспетті. Бұл – мемлекеттің өркениеттілігінің деңгейін және оның адам құқықтарына қалай қарайтынын көрсетіп беретін құрал. 2002 жылдың өн бойында ҚР Сыртқы істер министрі Қ. Тоқаев осы мәселенің маңыздылығын бірнеше рет айтып өтті. Мәселен, БҰҰ адам құқықтарын қорғау жөніндегі Комиссиясының Женева қаласында өткен 58-ші сессиясы кезінде Қ.К. Тоқаев осындай құрылымды Қазақстанда құруға ниет білдірді.
Қорытынды
2000-2002 жылдары аралығында БҰҰ Даму бағдарламасы мен мемлекеттік органдар арасындағы ынтымақтастығын кеңейту, жаңа құрылымды құру үшін халықаралық сарапшылар тобын шақырып, кеңес алу жұмыстары атқарылды. Бұл ретте БҰҰ Даму Бағдарламасының ҚР-дағы жаңа өкілі Фикрет Акчураның рөлін айтпай кетуге болмайды. Ол, негізінен, ҚР Президенті жанындағы адам құқықтарын қорғау жөніндегі Комиссиямен арадағы ынтымақтастыққа ерекше көңіл бөліп, Омбудсмен институтының құрылуына бар күш-жігерін салды. 2002 жылдың тамызында ҚР Президенті Н.Ә. Назарбаев ҚР Конституциясының 7 жылдығына орай сөз сөйледі. Өз сөзінде президент Омбудсмен институтының демократиялық мемлекеттерде бар екенін, болашақта біздің елімізде де құрылатынын ашық айтты.
ҚР Конституциясына сәйкес, ҚР Президенті шығарған жарлықтар ұлттық заңнаманың бөлінбес бөлігі болып табылатыны белгілі. Осыған орай, 2002 жылы қыркүйектің 19-да Қазақстанда адам құқықтары жөніндегі Уәкіл институтын құру жайында Президенттің арнайы жарлығы шықты.
