Пенсионная реформа и человеческое развитие
Пенсионное обеспечение, являясь частью системы социальной защиты, придает чувство безопасности как тем, кто получает пособие, так и тем, кто знает, что со временем будет его получать. Размеры пенсий зависят от уровня социально-экономического развития той или иной страны, политического режима и законодательства. Исследователи отмечают, что чрезмерно высокие гарантии в области пенсионного обеспечения приводят к недостаточной норме частных накоплений, которые, как известно, определяют инвестиции и экономический рост. И наоборот низкие показатели пенсионного обеспечения – свидетельство слабой защищенности населения.
В середине 90-х годов, по данным Всемирного банка, удельный вес пенсий в общей структуре ВВП составлял в Германии, Италии, Франции, Швеции – 12,2–16,6%, в странах Восточной Европы с переходной экономикой – 10,3%, Балтии – 7,3%, славянских республиках бывшего СССР, в том числе в Молдове – 6,6%, Средней Азии – 5,4%, в Казахстане – 4,5%.
Таким образом, по уровню текущего пенсионного обеспечения Казахстан среди 18 стран с переходной экономикой, по которым имеются данные, занимает последнее место (не говоря уже об индустриально развитых государствах). После реформы 1998 г. в связи с уменьшением числа получателей льготных пенсий и увеличением пенсионного возраста объем пенсионных выплат еще больше уменьшился.
По степени социальной защиты пенсионеры в Казахстане принадлежат к самым обездоленным слоям населения. Если, например, рассматривать материальное обеспечение, то один из критериев его достаточности – соотнесение уровня жизни пенсионеров с работающими слоями населения. По расчетам специалистов, равные условия появляются, когда доход пенсионеров по возрасту составляет примерно 75% от дохода работающих слоев населения. Однако в 2000 г. размер трудовых пенсий составлял чуть более 30% среднего уровня заработной платы в народном хозяйстве.
В 2000 г. средний размер назначенной пенсии по возрасту в республике был 4462 тенге, а размер пособия по возрасту (социальная пенсия) – 2175. При этом прожиточный минимум равнялся 4007 тенге. На 2002 г. минимальный размер пенсии установлен на уровне 4000 тенге. Вследствие изложенного с выходом на пенсию люди, как правило, живут по более низким жизненным стандартам, чем они хотели бы.
В мировой практике наибольшее распространение имеют следующие виды пенсий: трудовые, социальные, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Трудовые пенсии связаны с занятостью населения. Их размер зависит от продолжительности трудовой деятельности. Источник финансирования – система социального страхования (социальный налог в Казахстане). Социальные пенсии предназначены обеспечить минимум средств к существованию и выплачиваются из госбюджета при низкой величине душевого дохода.
Пенсии по инвалидности получают индивиды, потерявшие способность к труду и незаработавшие право на трудовую пенсию (период уплаты взносов в страховой фонд не превышает 3–5 лет). Пенсии по случаю потери кормильца предоставляются сиротам (в ряде западных стран ее получает также овдовевший супруг, если умерший был пенсионером). Для выплаты пенсий в отдельных государствах в различных комбинациях используются как отчисления граждан в накопительные фонды в период их активной работы, так и взносы на социальное страхование, осуществляемое работодателями. При недостатке этих средств на финансирование дефицита идут государственные средства из бюджета.
Большинство функционирующих в настоящее время в мире пенсионных систем основано на распределительных принципах, то есть пенсии выплачиваются за счет взносов работающих, а не накоплений самих пенсионеров. Действующая вплоть до 1998 г. пенсионная система РК основывалась также на распределительных принципах и базировалась на пенсионном законодательстве бывшего СССР.
Начиная с 1991 г. (время принятия первого закона о пенсиях) пенсионное законодательство Казахстана все более трансформируется в сторону его ужесточения и снижения социальной защищенности многих категорий граждан. В 1991 г. назначалось 5 видов пенсий: по возрасту, по инвалидности, по потере кормильца, за выслугу лет и социальные пенсии. В составе пенсий по возрасту выделялись список №1 (особо вредные и особые тяжелые условия труда) и список №2 (вредные и тяжелые условия труда), которым соответственно на 10 и 5 лет уменьшался возраст выхода на пенсию. Возрастные льготы имели и многодетные матери, и матери детей-инвалидов детства. Существовали многочисленные надбавки к пенсиям по возрасту и инвалидности, а также к социальным пенсиям.
В 1996 г. в действующий закон о пенсионном обеспечении были внесены существенные коррективы, которые в основном свелись к постепенному поднятию для мужчин и женщин возрастной планки выхода на пенсию (с 1 июля 2001 г. и в последующие годы мужчины – по достижении 63 лет, женщины – 58 лет) и введению принципа отложения пенсий (более поздний выход на пенсию компенсируется соответствующей прибавкой). Крупные изменения, затрагивающие коренные интересы многих пенсионеров, были предусмотрены также Законом РК (июль 1997 г.) «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», который вступил в действие с 1 января 1998 г. Согласно ему функционируют пенсионные системы двух видов: обязательная и добровольная.
Некоторые виды пенсий были трансформированы в разрез государственных пособий. Например, с 1 января 1999 г. в соответствии с Законом «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» лица, ранее имевшие право на получение социальной пенсии по случаю потери кормильца, по возрасту, по инвалидности, переведены в систему государственных пособий, то есть они стали получать не пенсии, а государственные пособия.
Самым крупным институциональным изменением в пенсионном обеспечении населения явился переход в 1998 г. с распределительного на накопительный принцип функционирования пенсионной системы.
Распределительная пенсионная система, основанная на принципе «социальной солидарности» (или «солидарности накоплений») устойчиво действует при высоких темпах развития экономики и низкой демографической нагрузке на трудоспособных членов общества. В противном случае она начинает давать «сбои», а в ряде случаев – неспособна обеспечить приемлемый уровень существования пенсионеров. Доказано, что для успешного функционирования этой системы нужно, чтобы на одного пенсионера приходилось не менее 4-х работающих.
Наиболее значительные недостатки пенсионной системы, базирующейся на принципе солидарности поколений, заключается в следующем: размер пенсии в основном зависит от государства, что дестимулирует индивидов к высокой трудовой активности и накоплению средств к старости; ухудшается благосостояние пенсионеров, уровень обеспечения которых мог бы существенно повысится за счет начисления процентов и роста сбережений; нарушается социальная справедливость, ибо отсутствуют гарантии возмещения вклада работников в пенсионный фонд.
Эти недостатки в значительной мере снимаются (по крайней мере – теоретически) при накопительной системе: устанавливается жесткая связь между индивидуальным вкладом и пенсионными выплатами, из-за более высокой нормы доходности снижается средняя ставка отчислений для достижения необходимого уровня пенсионного обеспечения и повышается уровень пенсионного обеспечения. Главный же выигрыш накопительной системы для экономики той или иной страны состоит в том, что увеличивающиеся сбережения населения в накопительных пенсионных фондах становятся крупнейшим источником инвестиций (теоретически), что особенно важно для постсоциалистических государств, в том числе и Казахстана. Кроме того, при накопительной пенсионной системе появляется возможность производить пенсионные накопления не только за счет взносов вкладчиков, но и посредством получения инвестиционного дохода от их инвестирования в различные финансовые инструменты.
П. Корона – президент Международной ассоциации пенсионных фондов и один из самых активных участников пенсионной реформы в Чили (опыт именно этой страны был взят нашей страной за основу при реформировании пенсионной системы) следующим образом характеризует
состояние пенсионного обеспечения в мире: «Большинство стран испытывает все больше и больше проблем в пенсионной сфере. В мировых системах выплат по мере поступления (то есть в солидарных системах) наступает кризис. Сказываются прежде всего демографические факторы. Уровень рождаемости падает, а продолжительность жизни растет».
Возрастание коэффициента возрастной зависимости (соотношение трудоспособной части населения и людей старше 65 лет) вызовет кризис систем солидарного распределения многих стран. Кроме того, не все трудоспособные люди работают и не все работающие делают пенсионные вклады. Уже сегодня этот коэффициент составляет 10,5. К 2025 г. он может увеличиться до 15,2. То есть на каждого работающего человека будет прихо¬диться 15 неработающих. Так будет и в богатых странах.
Италия, например, с ее солидарной системой уже сегодня имеет самый большой дефицит в сфере социального обеспечения. Большие дефициты имеют также Канада, Франция, Германия и другие развитые страны. Последствия этого кризиса – система социального обеспечения обходится государству все дороже, сокращаются размеры пособий, а размер социальных взносов возрастает.
В Казахстане, по данным Министерства труда и социальной защиты населения, к концу 90-х годов из 15 млн человек населения республики
3 млн являются пенсионерами, инвалидами или относятся к другим группам граждан, чье социальное обеспечение брало на себя государство. Из оставшихся 12 млн человек 6 млн – дети. На долю трудоспособного населения, частично безработного, приходится 6 млн человек. По мнению ряда ученых, критическое значение коэффициента зависимости соответствует пропорции 10 плательщиков – 1 получатель.
Важнейший компонент человеческого развития – продолжительность жизни, поэтому возраст ухода на пенсию имеет принципиально важное значение. В большинстве стран мира он установлен в 60–65 лет, причем для женщин и мужчин возраст одинаков более чем в половине пенсионных систем. При этом учитывается средняя продолжительность жизни людей при рождении и средняя продолжительность жизни после достижения пенсионного возраста. В 1990 г. в бывшем СССР при существующей тогда продолжительности жизни и планке пенсионного возраста средняя продолжительность пребывания мужчин на пенсии составляла 15,4, а женщин – 24 года. По мужчинам эти показатели соответствовали практике развитых капиталистических стран, где их более высокая, по сравнению с СССР, продолжительность жизни уравновешивалась более поздним выходом на пенсию.
Исключительно в благоприятных условиях находились советские женщины. Они уходили на пенсию в 55 лет (в большинстве развитых
западных стран в 60–65 лет), что позволяло им жить после достижения пенсионного возраста еще 24 года (в развитых рыночных странах –
17–18 лет). В 90-е годы резко сократилась продолжительность жизни населения практически во всех постсоветских странах, в том числе и Казахстане. И с 1998 г. в результате плавного подъема возрастного порога пенсии средняя продолжительность жизни женщин на пенсии начала снижаться и будет по нашим расчетам в дальнейшем соответствовать стандартам развитых стран (18–19 лет).
В тяжелейшем положении оказались мужчины, ибо в 90-е годы средняя продолжительность их жизни сократилась на 6 лет и составляет всего 59 лет, в то время как возрастная планка выхода на пенсию поднялась на
3 года. Таким образом, если в 1990 г. мужчины жили на пенсии 15 лет, то при сохранении низкой продолжительности жизни их среднее время пребывания на пенсии, по нашим расчетам, не превысит 10 лет. Это резко снижает социальную защищенность населения, отрицательно сказывается на человеческом развитии и вряд ли оправдано с моральной точки зрения, хотя при этом действительно уменьшается напряженность ситуации с выплатой пенсий за счет уменьшения числа их получателей.
В то же время пенсионный возраст не может повышаться беспредельно, ибо это, помимо прочих факторов, снижает заинтересованность работников в осуществлении пенсионных накоплений, а в пределе приведет к тому, что большая часть населения не будет доживать до пенсии, то есть ее некому будет получать.
В республике перед началом реформы на одного пенсионера приходилось всего 1,8 работника. При таком коэффициенте сохранение распределительной системы пенсий при продолжающемся старении населения потребовало бы увеличения ставки отчислений в Пенсионный фонд или уменьшения размеров выплачиваемых пенсий. Ни то, ни другое из-за финансовых, политических и социальных соображений Правительство РК позволить себе не могло. Тем не менее оно выбрало не менее кардинальный вариант, перейдя на накопительные принципы формирования пенсионных накоплений.
Существует некоторое принципиальное различие в выборе субъекта ответственности за выплату пенсий – работодателя или работника.
В большинстве стран программы пенсионного обеспечения отводят работодателям главную роль в выплате пенсий. В Казахстане до 1998 г. отчисления в государственный пенсионный фонд в размере 25% от фонда заработной платы осуществляли сами предприятия и организации.
Эта же практика первое время сохранялась с переходом на накопительную систему с той лишь разницей, что 15% от фонда заработной платы работодатели стали отчислять в Государственный центр по выплате пенсий, а 10% – в накопительные (по выбору предприятия) фонды на индивидуальные счета работников. С 1 апреля 1999 г. эта практика была изменена – 10% в накопительные пенсионные фонды стали платить не работодатели, а сами работники, то есть не юридические, как ранее, а физические лица. Это крупное институциональное нововведение прошло почти незамеченным, хотя при этом заработная плата по существу была урезана на 10%.
Во всем цивилизованном мире принято, что систему пенсионного обеспечения регулирует государство. Это обусловлено многими причинами: отдельные люди не могут накопить достаточно средств, чтобы можно было жить затем на пенсию; на протяжении длительного жизненного цикла вероятны потери дохода; использование пенсионной системы в качестве механизма перераспределения доходов, как среди граждан одного поколения, так и между поколениями и др. Государство для создания среды, благоприятствующей образованию и развитию самофинансируемой системы пенсионного обеспечения, устанавливает обязательные пенсионные взносы работников в накопительную систему. Также оно осуществляет регулирование и контроль деятельности участников новой пенсионной системы по инвестированию пенсионных накоплений в целях избежания рисков потери вкладов и их обесценивания.
При казахстанском варианте пенсионной реформы (1998 г.) отказ от распределительной системы и переход к накопительной был радикальным. Все представители работающих поколений сразу же начали отчислять средства на персональные накопительные счета (до 1999 г., то есть в 1998 г. это делали работодатели). Одновременно произошло резкое сокращение выплат в распределительную систему (Государственный центр по выплате пенсий). Люди, вышедшие на пенсию раньше, то есть до реформы, или не имеющие достаточных средств на персональных счетах, получают пенсионные выплаты из распределительной системы.
Важно отметить следующее принципиальное обстоятельство. При переходе на новую пенсионную систему ставки отчислений в Государственный центр по выплате пенсий значительно снижаются (поскольку необходимо еще отчислять средства на накопительные счета). Иначе говоря, проведение пенсионной реформы, не ухудшающей положения переходных поколений, требует значительных государственных расходов. Это неизбежно приводило к дополнительной эмиссии государственного долга, обострению дефицита бюджета и перекладыванию основной налоговой нагрузки на будущие поколения. Это обстоятельство определило и низкий размер пенсионных выплат.
Не сработала в Казахстане до настоящего времени и основная идея пенсионной реформы – трансформация пенсионных накоплений в инвестиционные ресурсы, ибо средства накопительных фондов изымаются государством главным образом на погашение дефицита бюджета. Однако государство предпринимает ряд действий для сохранения вкладов.
Государственный и частные накопительные фонды (их в Казахстане 14) вкладывают свои средства в государственные ценные бумаги, преимущественно неинвестиционного характера. На конец 2001 г. в реальный сектор вложено всего около 15% пенсионных активов. Доля государственных ценных бумаг в портфеле накопительных пенсионных фондов по-прежнему велика – 75%. Это является прежде всего прямым следствием того, что осуществленная в РК приватизация не оправдала надежд, казахстанские предприятия не выходят на фондовый рынок, нет реальной продажи госпакетов акций крупных предприятий, рынок ценных бумаг остается неликвидным. Следует отметить, что такое положение определяется и соблюдением НПФ перечня финансовых инструментов, утвержденного государством, в которые могут вкладываться пенсионные отчисления в целях их защиты. Однако пенсионным фондам разрешено инвестировать до 30% накоплений в негосударственные (корпоративные) ценные бумаги организаций Республики Казахстан, то есть в акции так называемых «голубых фишек», или крупных промышленных предприятий, ценные бумаги которых включены в официальный список Казахстанской фондовой биржи.
Поэтому стратегию развития пенсионной реформы необходимо рассматривать в тесной связи с формированием рынка капитала, привлечением инвесторов, выпуском новых финансовых инструментов, развитием рынка страхования и максимизацией на основе этого доходов пенсионной системы и будущего благосостояния населения.
