Реферат. Внутригосударственное и международное право

ПЛАН

 

 

 

• Соотношение двух систем права в процессе формирования и осуществления правовых норм;

 

• Теория соотношений внутригосударственного и международного права;

 

• Влияние решений международных организаций на внутригосударственное право;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Соотношение двух систем права в процессе формирования и осуществления правовых норм;

 

 

Проблема соотношения, взаимодействия международного и национального, внутригосударственного права представляет сегодня одну из наиболее важных и сложных проблем юрис­пруденции. Неуклонно растет ее практическое значение для государственных органов и для каждого человека. Достаточно вспомнить, что основные права человека определяются норма­ми международного права. К сожалению, во всех странах пре­подавание права и юридическая литература по большей части остаются национально ограниченными. Международно-право­вая подготовка юристов, да и правовые системы государств в целом весьма отстают от требований времени. В результате страдает как международное, так и национальное право, от взаимодействия которых зависит эффективность того и друго­го. Развитие международного права, углубление его взаимодей­ствия с национальным правом определяются интернационали­зацией общественной жизни. Взаимозависимость и единство мира требуют, чтобы национальные политико-правовые систе­мы строились как части единой глобальной системы, чтобы они были способны взаимодействовать друг с другом и с сис­темой международных отношений в целом. От взаимодействия с внешней средой в растущей мере зависит решение внутрен­них задач. Существует единство внутренней и международной закон­ности. Одна из важнейших характеристик правового государ­ства — правомерная внешняя политика. Неправовые государ­ства соблюдают международное право лишь под давлением обстоятельств. В повестку дня поставлен вопрос о создании единого европейского правового пространства. Все это побуж­дает уделить особое внимание рассматриваемой проблеме. Существуют особые случаи взаимодействия международ­ного и национального правам К ним относятся прежде всего интеграционные правовые системы. Наиболее развитой из них является система Европейского Союза. Лежащие в его основе международные договоры создали особую правовую систему. После вступления в силу, разумеется в результате ратификации, они стали частью правовых систем участвую­щих государств и обладают приматом перед национальным. правом. Другим особым случаем могут быть мирные договоры. Мир­ные договоры 1947 г. содержали целый ряд положений, обязы­вавших несшие ответственность за агрессию государства от­менить антидемократическое законодательство и принять за­коны, необходимые для демократических преобразований. Национальное право уделяет растущее внимание решению вопросов взаимодействия с международным. При этом оно так же исходит из того, что определение методов реализации международных обязательств на национальном уровне относится  к компетенции государства. Основы взаимодействия определяются конституционным правом. Анализ этого права и практики его применения под­тверждает, что механизм действия национального права не­пригоден для регулирования международных отношений так же, как международное право не способно регулировать внут-риобщественные отношения. Поэтому выражение «непосред­ственное действие норм международного права» в правовой системе страны носит условный характер, означая, что содер­жащиеся в этих нормах правила подлежат непосредственному применению после придания им соответствующей юридичес­кой силы национальным правом. Высказывается мнение, что конституции некоторых госу­дарств, например Франции, признали примат и непосредствен­ное действие международного права. Думается, что это не со­всем так. Конституции не признали якобы существующий при­мат международного права, а сами установили его. Иными словами, решение этого вопроса — дело национального права. Тот факт, что международное право регулирует лишь межго­сударственные отношения даже в такой области, как права чело­века, подтверждает и Устав ООН. В нем говорится о междуна­родном сотрудничестве в поощрении уважения к правам чело­века (п. 3 ст. 1). Генеральная Ассамблея может делать рекоменда­ции в целях «содействия международному сотрудничеству» в области содействия осуществлению прав человека (п. 1,а ст. 13). Таким образом, для того, чтобы быть способными регулиро­вать отношения с участием физических и юридических лиц, содержащиеся в международном праве правила должны войти в правовую систему страны в установленном ею порядке. Этот процесс обычно именуют трансформацией, имея в виду пре­образование норм международного права в нормы националь­ного права. На самом же деле норма международного права не преобразуется, она сохраняет свой статус. А вот ее содер­жанию, правилу придается статус нормы национального пра­ва. Собственно, речь идет об имплементации международной нормы при помощи национального права. Таким образом, термин «трансформация» условен. Пользо­ваться им приходится лишь потому, что он широко признан. Представитель Франции в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН заявил: «Французское публичное право покоится на конституционном принципе приоритета международного права над внутренним законом» (Kiss A. Repertoire de la pratique francaise en matiere de droit international public. T. I. P. P. 5). Трансформация может быть общей и индивидуальной. При общей — государство устанавливает, что все или только опре­деленные виды принятых им международно-правовых норм являются частью права страны. При индивидуальной — необ­ходимо в каждом случае вводить международные нормы в право страны специальным актом. В некоторых странах, например в Великобритании, в отношении обычного международного пра­ва применяется общая трансформация, а в отношении догово­ров — индивидуальная. Трансформация может быть прямой и опосредованной. При первой — правила договора порождают тождественные пра­вила в национальном праве в силу самого акта ратификации или иного вида принятия договора. Нередко это именуют ин­корпорацией, т. е. включением. При опосредованной — на ос­нове договора издается национальный нормативный акт, с боль­шей или меньшей полнотой воспроизводящий содержание до­говора.

Особым видом имплементации международных норм явля­ется отсылка. Во многих законах говорится, что те или иные его положения будут применяться в соответствии с опреде­ленным договором или что в установленных случаях надле­жит применять такой-то договор. Все чаще встречаются от­сылки к неправовым актам, к резолюциям конференций и меж­дународных организаций. В результате отсылки положения такие акты обретают юридическую силу. Подобные отсылки встречаются даже в конституционном праве. В Конституции Португалии говорится: «Предписания, содержащиеся в Конституции и законах и касающиеся основных прав граждан, должны толковаться и находиться в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека» (ст. 16). Национальное право проводит различие между существую­щими в форме обычая общепризнанными принципами и нор­мами международного права, с одной стороны, и договора­ми — с другой. Первые в порядке общей трансформации вклю­чаются в право страны. В силу их общепринятости и объек­тивной необходимости их коллизии с национальным правом  возникают редко. Договоры же содержат множество конкретных норм и могут устанавливать далеко не общепринятые пра­вила, которые порождают коллизии с национальным правом. поэтому государства уделяют особое внимание статусу дого­ворных норм в национальном праве. Признав обычное международное право частью права страны, государства по-разному определяют их место в правовой

системе. В решении Верховного Суда США по делу «Пакетбот Гавана» (1900 г.) говорилось, что обычное международное пра­во является частью права страны в целях применения судами, «если нет международного договора либо иного нормативного акта исполнительной или законодательной власти или судеб­ного решения». Этого правила суды США придерживаются и поныне. Иначе решается вопрос в новых правовых системах Европы. В Германии нормы общего международного права не только включены в право страны, но и обрели преимущественную силу перед законами. В Голландии все нормы обычного междуна­родного права подлежат применению.

Что же касается договоров, то известны два способа реше­ния вопроса: 1) положения договора обретают силу националь­ного права лишь в результате издания специального закона (Великобритания, Индия, Нигерия); 2) положения должным образом ратифицированного и официально опубликованного договора непосредственно обретают силу норм национального права. Нередко при этом национальное право устанавливает примат таких норм в правовой системе страны (Франция, Гре­ция, Испания).

После включения обычных и договорных норм в правовую систему страны возникает вопрос об их соотношении в этой системе. Как мы видели, в США обычные нормы международ­ного права уступают не только договорам и законам, но даже актам исполнительной власти. В новых правовых системах и этот вопрос решается иначе. В той же ФРГ общие нормы меж­дународного права обладают приоритетом перед законами. По мнению Федерального конституционного суда, вопрос о соот­ношении обычных и договорных норм в национальном праве решается в соответствии с общими правилами: последующее правило отменяет предыдущее, специальное правило отменя­ет общее.

В общем, такой подход оправдан. Его недостаток кроется в недооценке связи трансформационных норм с международным правом, которое нельзя игнорировать при решении коллизии между обычными и договорными нормами, после их отраже­ния в национальном праве. Прежде всего, существуют в форме обычая императивные нормы, от которых договор не может отклоняться. Венская конвенция о праве международных до­говоров установила правила применения договоров по одному

не растворяются в ней, а занимают особое положение. Их сле­дует рассматривать как особую разновидность национальных норм, обозначив их термином «инкорпорированные нормы», т. е. нормы, заимствованные из международного права..

В заключение отмечу, что, несмотря на все особенности на­циональных правовых систем, государства в целом стремятся достаточно надежно контролировать воздействие международ­ных норм на национальное право. Вместе с тем в практике государств постепенно утверждается принцип благожелатель­ного отношения к международному праву, в соответствии с которым считается предпочтительным такое толкование’ наци­онального права, которое соответствует принципам и нормам международного права.

Конституционное право — основа правовой системы госу­дарства. Ее нормы обладают высшей юридической силой в сис­теме, приматом в отношении всех остальных норм. Право госу­дарства на определение правовой системы реализуется пре­жде всего в его конституции. Поэтому взаимодействие между­народного права с конституционным не может не иметь своих особенностей.

Конституции прошлого были интровертными, целиком пос­вященными функционированию государства и права внутри страны. Государственная власть во внешней политике рас­сматривалась как совершенно отличная от власти внутри стра­ны. Поэтому она практически не регулировалась конституци­онным правом и была монополизирована исполнительной властью.

Рост роли международных отношений и их влияния на внут­реннюю жизнь государств привел к тому, что в конституциях стало уделяться все больше внимания внешней политике и международному праву. Происходит своеобразная «конституционализация» внешней политики. Право все более основательно определяет порядок ее осуществления, ее цели и принципы, включая отношение к международному праву. Можно считать, что внешняя политика становится особой сферой действия кон­ституционного права.

Тем не менее и сегодня внешняя политика государств лише­на надежного правового регулирования. Исполнительная власть предпочитает не связывать себе руки законами. Сами законы конструируются так, чтобы оставить правительству широкую

свободу выбора. Юристы говорят о «разреженной законности» в этой области’.

Конституционные положения о внешней политике в конеч­ном счете определяются характером политико-правовой сис­темы государства. Отношение государства к международному праву зависит от этой системы, от его истории и традиций, уровня культурного развития. Растущее влияние на развитие государства и общества оказывают международные факторы. Уровень этого влияния зависит от степени вовлеченности го­сударства в международные отношения, от их значения для жизни общества. Закрепляя свободу выбора государством своей правовой сис­темы, международное право устанавливает все более четкие границы этой свободы в условиях растущей взаимозависимос­ти: Правовая система должна обеспечивать соблюдение норм международного права, строиться таким образом, чтобы обес­печить взаимодействие с другими государствами в режиме международной законности. Эти моменты отражаются в новых конституциях. Современное международное право со значительной полно­той определяет содержание центральных положений конститу­ционного права — норм о правах человека. Роль международ­ного права в этом находит все более основательное признание в конституционном праве, которое устанавливает, что права че­ловека определяются в соответствии с международными право­выми нормами. Более того, идет процесс утверждения принци­па демократии, согласно которому единственным легитимным правлением государства признают демократию. Объясняется все это тем, что иначе невозможно обеспечить мирный мировой по­рядок, а следовательно, и выживание человечества. Конституционному праву отведена главная роль в опреде­лении взаимодействия национального и международного пра­ва. Издавна утвердился принцип, согласно которому установ­ление порядка взаимодействия — суверенное право государ­ства. Конституционное право определяет полномочия государственных органов на участие в создании и осуществлении меж­дународных норм. Вот что пишет профессор Нью-йоркского университета Т. Франк о праве внешних сношений США: «…законы, предназначенные Конгрессом не только для предоставления полномочий, но и для ограничения усмотрения исполнительной власти в осуществлении различных аспектов внешней политики (нa деле могут означать все, что Президент как их исполнитель считает их Содержанием» (AJIL. Vol. 79. 1985. No. 4. P. 912).

Международное право закрепляет принцип уважения к ус­тановленному конституцией порядку. Вместе с тем оно опре­деляет, что государство не может ссылаться на конституцию для оправдания невыполнения обязательств по международ­ному праву. Это положение было сформулировано Постоянной палатой международного правосудия еще в 1932 г. в решении по делу «Обращение с польским гражданами в Данциге». Оно было отражено Комиссией международного права ООН в про­екте Декларации прав и обязанностей государств (1949 г.).

Исключение, как уже говорилось, сделано для случая явно­го нарушения норм особо важного значения, касающихся по­рядка принятия международных обязательств. Менее значи­тельные отступления от этого порядка не могут служить осно­ванием для признания недействительным согласия на приня­тие обязательства. Это положение было подтверждено Меж­дународным Судом ООН.

Конституционное право иначе решает вопрос о соотношении своих норм с международным правом. Конституция США ста­вит свои нормы выше договоров, что подтверждено рядом ре­шений Верховного суда. Что же касается обычных норм, то, как мы видели, судебная практика ставит их ниже законов.

Иначе решается вопрос во многих новых конституциях. Они содержат положение о том, что заключение договора, включа­ющего правила, противоречащие конституции, может иметь место лишь после соответствующего пересмотра конституции. Этому положению следуют и государства, в которых оно кон­ституционно не закреплено. Конституционный совет Франции объявил, что Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. содержит положения, противоречащие Конституции страны. Поэтому до его ратификации необходимо внести в Кон­ституцию соответствующие изменения.

Анализ практики государств обнаруживает тенденцию при­держиваться следующего порядка. Конституционность подле­жащих ратификации договоров выясняется на стадии подго­товки закона о ратификации соответствующим комитетом пар­ламента, т. е. предпочтение отдается профилактике коллизий. Но полной гарантии и такой порядок не дает. Противоречие может обнаружиться в ходе осуществления договора. Для ре­шения возникающих вопросов прибегают к помощи конститу­ционных судов.

В некоторых странах отрицается сама возможность поста­новки вопроса о конституционности международных догово­ров, поскольку они относятся к иному правопорядку. В других странах установлено, что речь может идти о конституционнос­ти лишь закона о ратификации договора (Италия).

При всех условиях в случае признания договора противоре­чащим конституции он сохраняет свою международно-право­вую обязательность для государства. Внутри же страны он становится практически неприменимым.

Не исключена возможность коллизии договора с конститу­ционными, органическими законами. В отличие от националь­ного права, международное право не выделяет такие законы в особую категорию. Не решен этот вопрос и в национальном праве. Отсутствует соответствующая практика. Нет единства мнений и в литературе. Во Франции, например, в которой ус­тановлен приоритет договоров перед законами, одни юристы полагают, что конституционные законы преобладают над дого­ворами, другие это отрицают.

Изредка встречаются случаи, когда при международном урегулировании конфликта в государстве международный акт содержит основные положения конституции. Примером может служить договор Республики Кипр с Великобританией, Тур­цией и Грецией 1960 г., гарантировавший основные положения Конституции Кипра. Определение компетенции своих органов — суверенное право (» государства. Тем не менее и международное право имеет к этому отношение. Прежде всего это относится к компетенции в области внешних сношений. Международное право устанавли­вает, что может и чего не может делать государство, а следо­вательно, и его органы. Тем самым определяется и компетенция последних. Так, утверждение принципа неприменения силы Ликвидировало одно из основных в прошлом суверенных прав государства — право на войну (jus ad bellum). Все это находит Отражение в конституционном праве, которое соответствующим образом ограничивает компетенцию госорганов.

Естественно, что особенно значительно влияние междуна­родного права на компетенцию органов внешних сношений. Так, международное право определяет, какие органы могут давать окончательное согласие на обязательность международных договоров без специальных полномочий. Действительность та­кого согласия в международном плане определяется в соответ­ствии с международным правом.

Компетенция дипломатических представительств и консуль­ских учреждений в значительной мере определяется нормами общего международного права и договорами. Консульская кон­венция между РФ и Республикой Корея 1992 г. установила, что консулы будут выполнять любые другие функции, «которые предусмотрены международными договорами» (п. «о» ст. 37).

Существует понятие «конвенционные органы внешних сно­шений», полномочия которых определяются договорами. В этом качестве выступают многие министерства и ведомства.

Международное право влияет и на осуществление законо­дательной власти. Последняя не может издавать законы, про­тиворечащие международному праву. Законодатель ограничен международными обязательствами государства. Более того, он обязан издавать законы, необходимые для осуществления норм международного права.

Договор может давать парламенту возможность издавать за­коны, которые он был бы не вправе принимать в отсутствие договора. Это положение не раз подтверждалось высшими су­дами некоторых государств (например, решение Верховного Суда США 1920 г. по делу штата Миссури против Нидерландов).

Международное право оказывает влияние и на такой кон­ституционный принцип, как разделение властей. Взаимосвя­занность государств обусловила их постоянное и интенсивное взаимодействие. Это требует постоянных контактов, ежеднев­ных инициатив и реакций, что доступно главным образом ис­полнительной власти, которая использует это для усиления своих позиций в отношении других отраслей власти. О том, что законодательные органы отдают себе отчет в этой опаснос­ти, может свидетельствовать практика Сената США, который при согласии на ратификацию нередко делает заявление о том, что ничто в данном договоре не будет расширять или ограни­чивать объем полномочий Конгресса. В порядке осуществления договоров не только правительст­ва, но и ведомства создают нормы национального права, выхо­дящие за рамки их компетенции. В США исполнительные со­глашения, заключаемые Президентом в рамках своих конституционных полномочий, являются федеральным правом и сто­ят выше права штатов. В результате вносятся изменения в установленное Конституцией распределение компетенции меж­ду федерацией и штатами.

Аналогичная ситуация возможна и в Российской Федера­ции, поскольку Конституция установила приоритет примене­ния договоров в отношении законов и отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов выполнение международ­ных договоров РФ, также как и Конституция РК (пп. «о» п. 1 ст. 72, ст. 1, 4).

Отмеченное явление известно и унитарным государствам. Конституционный суд Италии установил наличие конститу­ционного принципа, который делает неконституционным за­конодательство регионов, принятое в рамках их компетен­ции, в случае противоречия договорам страны (решение № 49 1963 г. и др.).

Практике некоторых государств известны случаи, кода меж­дународное право вносит изменения в разделение властей за­конодательной и судебной. Суд Нидерландов, например, не может отказать в применении закона на том основании, что он противоречит конституции, но может отказать в этом, если установит, что закон нарушает международный договор.

Договоры способны непосредственно влиять на компетенцию судебной власти, например определять, какие суды компетентны; рассматривать соответствующие дела. Предусматривается воз­можность подачи исков, основанных на постановлениях дого­вора.

Договоры влияют и на сферу деятельности таких органов, как нотариат. Возможность такого влияния может быть пред­усмотрена законом. Основы законодательства РФ о нотариате 1993 г. предусматривают возможность отнесения договором к кругу нотариальных действий таких, которые не предусмот­рены законом (ст. 109). Ряд новых конституций предусматривает возможность пе­редачи при помощи договора части полномочий государства Международным организациям ( ст. 92 Конституции Нидерландов).

Наконец, при помощи международного права может расширяться сфера действия государственной власти за пределы государственной территории, например на экономическую морс кую зону. Другой вариант: договор РФ с Туркменистаном пред­усматривает, что каждая из сторон будет защищать права сво­их граждан на территории другой стороны в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 5). Усиление влияния международного права на национальное, включая конституционное, вызывает к жизни новые формы кон­троля за соответствием международных обязательств конститу­ции страны. Существенную роль в этом способны играть получа­ющие все более широкое распространение конституционные суды, основная задача которых — следить за конституционностью за­конодательных актов. Контроль за конституционностью между­народных договоров — это новая для них функция. Старейший суд, осуществляющий функцию конституционного контроля, — Верховный суд США не рассматривает вопросы конституцион­ности договоров, несмотря на то что, согласно Конституции, фе­деральные законы и договоры обладают равной юридической силой, являясь «высшими законами страны» (ст. VI).

Аналогична позиция и некоторых современных конститу­ций. Конституция Турции, приравняв договоры к законам, ого­ворила, что в отношении договоров нельзя обращаться в Кон­ституционный суд (ст. 65). Согласно португальской Конститу­ции 1976 г., неконституционный с точки зрения существа или формы характер международных договоров не препятствует их соблюдению Португалией (ч. 3 ст. 280).

Итальянский Конституционный суд считает возможным оп­ределять конституционность законов об осуществлении дого­воров, но не самих договоров. Соответствующие решения при­нимались им неоднократно (решение № 54 1979 г. и решение № 128 1987 г.). Аналогичная практика известна и другим стра­нам. В 1990 г. высшая судебная инстанция Перу признала про­тиворечащими Конституции два правительственных декрета, в соответствии с которыми в 1989 г. были заключены соглаше­ния о рыболовстве с СССР. В целом конституционные суды весьма осторожно подходят к решению вопросов о конституционности международных до­говоров. Практика в этой области невелика. Наиболее активен в этом плане, пожалуй, Федеральный конституционный суд ФРГ. Согласно закону о нем, Суд решает, являются ли опреде­ленные нормы международного права составными частями федерального права и создают ли они непосредственно права и обязанности для индивидов (§ 83). Суд видит свою задачу в предупреждении опасности нарушения общих норм междуна­родного права судами ФРГ (решение 1983 г.). Обращает на себя внимание соответствующая международному праву постанов­ка вопроса о конституционности Маастрихтских соглашений в плане конституционности согласия ФРГ на их обязательность (решение 1993 г.).

Важное место в деятельности Суда занимают обязательные решения о толковании международных договоров. Известен ряд решений, содержавших толкование важных политических до­говоров, договоров со странами Восточной Европы, соглаше­ний в рамках НАТО и др. Следовательно, Суд играет важную роль в обеспечении взаимодействия международного и наци­онального права, в частности осуществляет контроль за долж­ным выполнением норм международного права органами госу­дарства. Суд руководствуется правилом благожелательного от­ношения к международному праву, законы толкуются таким образом, чтобы избегать коллизии с международным правом.

Конституция РФ предоставила Конституционному суду право решать дела о соответствии ей «не вступивших в силу между­народных договоров» (п. «г» ч. 2 ст. 125). Формула недостаточно четкая. Договор может быть не вступившим в силу несмотря на то, что РФ выразила окончательное согласие на его обяза­тельность, например путем ратификации, поскольку другие участники еще не сделали этого. Отказ от согласия в таком случае возможен только в соответствии с международным пра­вом. Согласно Венской конвенции о праве международных до­говоров, действительность согласия государства на обязатель­ность для него договора может оспариваться только на основе Конвенции (ст. 42). Односторонний отказ влечет за собой меж­дународную ответственность. То обстоятельство, что подобный отказ совершен на основании постановления Конституционно­го Суда, не меняет дела, поскольку акты Суда являются акта­ми национального права.

Некоторый свет на рассматриваемый вопрос проливает За­кон о Конституционном Суде РФ’. Согласно ст. 89 (п. 1), за­прос о проверке конституционности не вступившего в силу Договора допустим в том случае, если договор еще подлежит ратификации или утверждению. О том же свидетельствует и ст. 91, согласно которой признанный неконституционный меж­дународный договор «не может быть ратифицирован, утверж ден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом».

Следовательно, Конституционный Суд РФ может рассмат­ривать дела о конституционности только тех договоров, кото­рые еще не вступили в силу для России, поскольку она не изъявила согласия на их обязательность. Речь идет о догово­рах, подписанных, но не ратифицированных или не утвержден­ных иным образом, о договорах парафированных, но не подпи­санных окончательно, если договор вступает в силу с момента подписания.

Конституция Республики Казахстан создавалась как основной закон право­вого государства, неотъемлемым качеством которого является уважение международного права. В Законе подчеркивается: «Республика  Казахстан выступа­ет за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему при­нципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств».

Эта позиция находит отражение и в международных дого­ворах Республики Казахстан. В Договоре о дружественном и добрососедском сотрудничестве с Россией определено, что стороны строят свои отношения, «исходя из верховенства международного права» (ст. 1).

В Казахстан созданы конституционные гарантии осуществле­ния норм международного права. Соответствующие положе­ние включены в главу Конституции, излагающую основы кон­ституционного строя, и могут быть изменены только в особом порядке . Конституция определила: «Общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международ­ные договоры участником которых является Республика Казахстан являются приоритетными по отношению к  правовой системе. Если международным договором Республики Казахстан установлены иные правила, чем пред­усмотренные законом, то применяются правила международ­ного договора» .

Приведенная моменты воспроизводит правило, известное дру­гим государствам: международное право — часть права стра­ны. В результате принятия Республикой Казахстан международной нормы содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обре­тает способность регулировать отношения с участием физи­ческих и юридических лиц. Будучи элементом национальной правовой системы, такая норма осуществляется в соответст­вии с целями и принципами системы и в установленном ею процессуальном порядке.

Став частью права страны, соответствующее правило под­лежит непосредственному применению. Представляется, что именно в таком духе следует понимать формулировку россий­ского законодательства о том, что международные договоры применяются непосредственно. Кроме того, данная фор­мула означает, что правило должно применяться так, как оно сформулировано в договоре, а также с учетом других его пос­тановлений.

Будучи частью права страны, правила международных до­говоров регулируют и деятельность государственных органов.

К примеру в России, в России Ро Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. сказано: «В соответствии с принципами правового госу­дарства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом». Из этого следует, что орган власти обязан не только соблюдать нормы международного права, но и принимать в пределах своей компетенции меры, необходимые для реализации норм. Таким образом, Конституция включила общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры России в правовую систему страны. Это называется инкорпорацией меж­дународного права. Однако в Конституции не содержится пря­мого ответа на вопрос о месте этих норм в правовой системе.

В международной практике под общепризнанными нормами понимаются такие, которые признаны достаточно представи­тельным большинством государств. Формой их существования Является обычай. Одним из общепризнанных принципов явля­ется принцип добросовестного выполнения международных, обязательств. Государство не может ссылаться на свое внут­реннее право как на основание для отказа выполнять между­ народное обязательство. Упомянутый принцип обязывает го­сударства при осуществлении своих суверенных прав (вклю­чая право устанавливать свои законы) сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.

Все это дает основания для вывода о том, что общепризнан­ные принципы и нормы международного права обладают при­оритетом перед нормами закона. Это положение находит под­тверждение в некоторых актах отраслевого законодательства. В качестве одного из основных своих принципов Закон о жи­вотном мире 1995 г. установил и приоритет международного права. Приоритет международного права был констатирован и Генеральным прокурором РК.

В соответствии с центральной идеей Конституции — чело­век, его права и свободы являются высшей ценностью -— осо­бый статус придан нормам о правах человека. В РК «призна­ются и гарантируются права и свободы человека и граждани­на согласно общепризнанным принципам и нормам междуна­родного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Следовательно, международные нормы поставле­ны даже перед Конституцией.

Думается, что это положение относится и к самой Конститу­ции. Так, в Конституции содержится общепризнанный принцип поп bis in idem (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление).  Между тем содержа­щаяся в Пакте о гражданских и политических правах обще­признанная норма говорит, что не может быть судим вторично и тот, кто был оправдан. Суд, таким образом, должен руковод­ствоваться нормой Пакта. Далее, относится ли норма о применении правил договора в случае расхождения с законом ко всем договорам? Думается, что едва ли она относится к договорам межведомственного ха­рактера. В лучшем случае такие договоры могут учитываться при толковании норм закона.

Вместе с тем едва ли можно полагать, будто условие о рати­фикации отсутствует в статье Конституции случайно, — слиш­ком серьезно его значение для правовой системы страны. В ходе Конституционного совещания и при разработке проекта Закона о договорах соответствующее предложение о ратифицирован­ных договорах вносилось, но в обоих случаях было отклонено.

С учетом сказанного возможны два варианта: 1) договор вно­сит достаточно серьезные изменения в законодательство, из­меняет или отменяет его правила, устанавливает иные прави­ла; 2) договор устанавливает «иные правила» лишь для кон­кретного случая, делает исключение для определенной ситуа­ции, например предоставляя дополнительные возможности или ограничивая права граждан государства А в области торговли. В первом случае речь идет о приоритете правил договора над правилами закона, во втором — о приоритете применения в конкретном случае. В пользу такого понимания свидетельствуют нормы Российского закона ч. 1 ст. 15 Закона о международных договорах. Ратификации подлежат договоры, вносящие изменения в законодательство, договоры, (исполнение которых требует изменения действующих или при­нятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, нежели предусмотренные законом. Это дает основания считать, что имеются в виду «иные правила», которые отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключение для конкретного случая. Вопрос имеет большое практическое значение. При предлага­емом понимании, с одной стороны, обеспечивается стабильность  законодательства, а с другой — расширяются возможности обес­печения национальных интересов в конкретных условиях.  Если обратиться к практике других государств, то рассмат­риваемый вопрос решается различно. Немало стран, в которых приоритетом в отношении закона ‘пользуются только ратифицированные договоры. А на Украине установлено, что частью права страны являются лишь ратифицированные договоры Праву России такое ограничение неизвестно. Есть основа­ния полагать, что приоритетом при применении пользуются межгосударственные и межправительственные договоры. Иной статус у межведомственных соглашений. Практика государств исходит из того, что, будучи разновидностью международного договора, такие соглашения не могут обладать приоритетом в отношении закона.

Для того чтобы правила договора стали частью права страны, они должны быть опубликованы в установленном порядке (ч. 3 ст. 5 Закона о международных договорах РФ). Аналогичный порядок существует и в других странах. Государственный Со­вет Франции не раз принимал решения о том, что официально не опубликованный договор не является частью права страны.

Верховенство международного права признается принципом отношений между странами СНГ (ст. 3 Устава СНГ). Договор о создании Экономического Союза содержит следующее поста­новление: «Экономические отношения между Договаривающи­мися Сторонами и их хозяйствующими субъектами регулиру­ются настоящим Договором, двусторонними и многосторонни­ми соглашениями, нормами международного права и нацио­нальным законом. В случае, если настоящим Договором уста­новлены иные нормы и правила, чем предусмотренные нацио­нальным законом, применяются правила и нормы междуна­родного права и настоящего Договора» (ст. 25). Стороны согла­сились в силу необходимости единообразного регулирования экономических отношений «привести национальное законода­тельство в соответствие с нормами настоящего Договора и меж­дународного права» (ст. 2 б). Многие другие соглашения в рам­ках СНГ предусматривают приведение законодательства в определенной области в соответствие с международным пра­вом, например Соглашение о помощи беженцам и вынужден­ным переселенцам (ст. II).

 

 

2. Теория соотношений внутригосударственного и

международного права;

Соотношение двух систем права определяется взаимодей­ствием регулируемых ими отношений. Первоначально между­народное право не оказывало влияния на национальное право. Решающим было влияние национального, как более развитого. Проблема привлекла к себе внимание лишь в конце XIX в. Следуя взглядам Г. Гегеля, ряд немецких юристов сформули­ровали концепцию примата национального права, отвечавшую интересам внешней политики Германии, готовившейся к пере­делу мира. А. Цорн, например, рассматривал международное право как «внешнегосударственное право», нормы которого являются юридическими лишь в той мере, в какой они вклю­чены в национальное право¹. Эта концепция является нигилис­тической, поскольку отрицает юридическое существование международного права. Нигилистическая теория с самого начала подвергалась кри­тике в литературе и не получила распространения. Тем не менее ее рецидивы время от времени встречаются. В свое время А. Я. Вышинский отстаивал теорию приоритета национального права². Формула А. Цорна слово в слово воспроизведена изра­ильским юристом А. Левонтиным³. Но гораздо важнее то, что в практике государственных органов наблюдается тенденция признавать фактический приоритет за национальным правом. В конце XIX в. была сформулирована и концепция дуализ­ма. Согласно ей, международное и национальное право дей­ствуют в различных сферах, представляют собой самостоя­тельные правовые системы, которые не находятся в соподчи­нении⁴. Дуализм нашел наиболее широкое признание в доктрине. Его сторонники и в наше время считают, что «формально меж­дународное и национальное право как системы никогда не мо­гут вступить в конфликт. Может иметь место нечто иное, а именно конфликт обязательств или неспособность государст­ва поступать во внутреннем плане так, как того требует от него международное право»⁵. Концепция дуализма наиболее правильно отражала соотно­шение международного и национального права. Ее недостаток видится в некоторой недооценке взаимосвязи двух систем. Не случайно сторонники данной концепции нередко ищут пути преодоления этого недостатка и способы преодоления коллизий. Болгарский юрист Л. Радойнов выдвинул концепцию реа­листического дуализма, в соответствии с которой необходимо исходить из того, что коллизии в конечном счете решаются в пользу международного права, так как иной подход означал бы его отрицание. После Первой мировой войны австрийский юрист Г. Кель-зен сформулировал основы концепции примата международ­ного права, согласно которой оно выступает в качестве верхов­ного правопорядка, не ограниченного иными правопорядками, и само определяет сферу действия национального права. В наши дни все больше авторов полагают, что во имя мира междуна­родное сообщество должно признать примат международного права, во всяком случае при расхождении его предписаний с нормами национального права. Правда, государства относятся к этой концепции весьма сдер­жанно. При подготовке проекта Декларации принципов меж­дународного права Специальный комитет ООН отклонил пред­ложение включить в ее текст положение о том, что суверени­тет государства подчинен примату международного права. Тем не менее тенденция ко все более полному отражению предпи­саний международного права в национальном праве очевидна. Представляется некорректной формальная постановка во­проса: какое право стоит выше? Каждое решает свои задачи при помощи собственного механизма. Поэтому главное внимание должно быть обращено на порядок их взаимодействия. Посмотрим, какие нормы по этому поводу содержатся в международном и национальном праве. В соответствии с принципом суверенного равенства госу­дарств каждое государство свободно выбирает свою правовую систему и, следовательно, определяет порядок взаимодейст­вия своего права с международным. Вместе с тем принцип суве­ренного равенства определяет, что каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международ­ные обязательства. В соответствии с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, государства сообразу­ются со своими международно-правовыми обязательствами. Согласно международному праву, в случае расхождения международного обязательства и национального права госу­дарство не может ссылаться в качестве оправдания невыпол­нения обязательства на свое право³. Исключение сделано лишь для случая, когда согласие государства на обязательность до­говора было выражено в нарушение положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, при условии, что нарушение было явным и касалось нормы его внутреннего права особо важного значения. В таком случае государство может ссылаться на это обстоятельство как на ос­нование недействительности его согласия. Следовательно, лишь грубое нарушение конституционных норм, определяющих компетенцию государственных органов в области принятия международных обязательств, может слу­жить основанием для отказа от договора в целом. Противоре­чие другим нормам даже конституционного права таким осно­ванием служить не может. В этих положениях нашло отражение издавна признанное правило, в соответствии с которым международное право воз­лагает на государство обязательства, а порядок их реализации внутри страны определяется национальным правом, если иное не оговорено в международно-правовой норме. В резолюции Института международного права говорится: «…в принципе, именно правовая система каждого государства определяет на­иболее подходящие пути и средства обеспечения того, чтобы международное право применялось на национальном уровне». Вместе с тем по мере роста числа норм, реализация которых происходит на национальном уровне, появляются новые моменты. Реализация, например, международных норм о правах человека, о некоторых видах преступлений невозможна без издания соответствующих законов. В результате государство, принимая такие нормы, берет обязательство издать соответ­ствующие законы. Издание противоречащего им закона дает основания для протеста и даже для принятия контрмер со сто­роны других государств, прежде всего тех, чьи интересы не­посредственно затронуты. Примером может служить заявле­ние Государственной Думы РФ от 6 июля 1994 г. в связи с принятием в Латвии закона о гражданстве. В общем, государство должно строить свою правовую систе­му таким образом, чтобы обеспечить выполнение международ­ных обязательств. Мир и международный правопорядок могут быть надежно обеспечены при условии, что в государствах утвердится демократическое правление, основанное на уваже­нии прав человека и господстве права. Демократия и закон­ность в международной жизни невозможны без демократии и законности внутри государств.

 

 

 

 

3. Влияние решений международных организаций на

внутригосударственное право;

 

 

Резолюции международных конференций, совещаний, а так­же международных организаций, их органов играют важную роль в регулировании межгосударственных отношений. Рас­тет их влияние и на национальное право, но, в отличие от норм международного права, в данном случае влияние не носит юридического характера. Как известно, резолюции междуна­родных конференций и организаций не обладают юридически обязательной силой. Отдельные исключения из общего прави­ла будут отмечены.

Рассматриваемые акты порождают лишь морально-полити­ческие обязательства, что вовсе не исключает их влияния на национальное право. Кроме того, при выяснении содержания норм международного права, в том числе и инкорпорирован­ных в национальное право, приходится прибегать к помощи .резолюций конференций и организаций. Широко использует их в этих целях и Международный Суд ООН.

Существуют способы придания содержанию резолюций юри­дической силы и тем самым включения его в национальное право. Содержащиеся в них правила могут быть признаны нор­мами обычного международного права или оформлены в ка­честве постановлений договора. Широко используется такой способ, как отсылка договора к резолюциям конференций или организаций.

Существуют и государственно-правовые способы придания содержанию резолюций юридической силы. Так, распоряже­нием Президента РФ о мероприятиях по итогам визита Пре­зидента Итальянской Республики (1992 г.) содержанию ряда достигнутых в ходе визита договоренностей была придана сила национального права.

По мере роста роли резолюций международных конферен­ций государства стремятся повысить их авторитет и действен­ную силу по сравнению с простыми рекомендациями. Специ­ально оговаривается, что принимаемые акты являются поли­тическими обязательствами, с которыми участники должны сообразовать свое поведение, в частности учитывать их в своей нормотворческой деятельности.

В Заключительном акте Совещания по безопасности и со­трудничеству в Европе 1975 г. принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву содержит следующее положение: «При осуществлении своих суверен­ных прав, включая право устанавливать свои законы и адми ние нормативного акта, то он должен быть издан. Необосно­ванная отмена норм, принятых во исполнение решения, рас­сматривается как нарушение решения. Генеральная Ассамб­лея ООН в 1979 г. осудила отмену Великобританией и США национальных актов, вводивших экономические санкции в от­ношении Родезии.

Вопрос об имплементации решений Совета Безопасности решается государствами различно. Верховный суд Австралии определил: «Поскольку Устав и решения Совета Безопасности не были введены в действие внутри Австралии путем соответ­ствующего законодательства, постольку они не могут служить основанием для действий исполнительной власти, которые бы в ином случае были бы необоснованными…»’ Аналогичный по­рядок существует и в других странах, включая и те, в кото­рых, в отличие от Австралии, предусмотрена общая трансфор­мация норм международного права. В ФРГ для реализации обязательных резолюций Совета Безопасности ООН необходи­мо издание национального правового акта.

К примеру в России также сложилась практика издания актов, посвя­щенных реализации решений Совета Безопасности ООН. Та­кие акты вносят серьезные изменения в право страны, напри­мер запрещают любые экономические связи с государством, в отношении которого применяются санкции Совета, несмотря на то что эти связи были юридически оформлены в соответст­вии с правом РФ. В одних случаях в качестве актов государст­ва выступали постановления Правительства, в других — рас­поряжения Президента. В том же порядке осуществляются резолюции Совета Безопасности ООН об отмене санкций³.

Противоречие принятого Федеральным Собранием закона резолюции Совета Безопасности может служить основанием для отклонения его Президентом. В сентябре 1995 г. Прези­дент отклонил закон о прекращении участия РФ в осуществ­лении международных санкций против Югославии. В качестве основания Президент указал на противоречие закона между народному праву. Аналогичная ситуация имела место и в США в связи с инициативой Конгресса отменить эмбарго на постав­ки оружия мусульманам в бывшей Югославии.

В заключение несколько слов о Европейском Союзе, реше­ния органов которого имеют большое значение для правовых систем государств-членов. Наднациональный характер евро­пейской интеграции проявился с самого начала. Договор об учреждении ЕЭС 1957 г. установил, что высшие органы Сооб­щества — Совет и Комиссия — принимают постановления, директивы и решения. Постановления сразу же после приня­тия действуют в каждом государстве-члене, не нуждаясь в имплементации. В случае коллизии с национальным правом они пользуются приоритетом. Директивы обязывают государ­ство, которому они адресованы, в отношении подлежащего до­стижению результата. Иными словами, они не имеют прямого действия в рамках национального права. Решения обязатель­ны для всех, кому они адресованы, включая и субъектов наци­онального права. Практика органов Европейского Союза, пре­жде всего его суда, идет по пути расширения влияния прини­маемых решений на национальное право участников.