[:ru]
Известные эксперты настаивают на пересмотре законодательного регулирования оценочной деятельности РК.
Закон РК «Об оценочной деятельности» был подписан еще в январе 2018 года, но профессиональное сообщество приняло его более чем прохладно и не раз выражало мнение, что он теоретически не проработан и имеются элементарные технические недоработки. Дискуссия продолжается. Сегодня ее ведут кандидат экономических наук, Почетный оценщик Казахстана Александр Калинин и советник председателя Совета ПАО «Палата аудиторов Республики Казахстан» Александр Карпич, сообщает zakon.kz.
zakon.kz: Как следует из ваших слов, теоретически Закон «Об оценочной деятельности» базируется на Законе «О саморегулировании», который определил понятие саморегулирование, роль и место государственных органов в «саморегулируемой» среде, права и обязанности субъектов, которые непосредственно и формируют эту саморегулируемую среду. Какова же роль государственного органа в новой реальности?
Александр Калинин: Идея саморегулирования вполне созвучна идеям минимизации «руководящей и направляющей» роли государственных органов, например, сокращение лицензируемых видов деятельности и передача разрешительного права выхода на рынок услуг от государственных органов саморегулируемым организациям, объединяющих специалистов отдельного вида деятельности, в нашем случае – оценщиков.
Рассмотрим, так ли это на самом деле и удалось ли Законом «Об оценочной деятельности» сократить присутствие государственного органа.
В действующей редакции компетенция описывается 12 пунктами, в то время, как ранее действующая редакция ограничивалась только 8 пунктами. С формальной точки зрения увеличение составило 4 пункта. Однако, по тексту закона разбросан функционал, который прямо не упоминается в соответствующей статье, например, утверждение форм по предоставлению информации о деятельности палаты оценщиков и ее членов, установление требований к форме и содержанию отчета об оценке, утверждение порядка проведения экспертизы отчета от оценке, требования к экспертизе заключения и порядок его утверждения.
Итак, как в новом, так и в старом уполномоченный орган в области оценочной деятельности реализовывает государственную политику в области оценочной деятельности.
zakon.kz: Что значит, реализовывает? Этот термин часто встречается в нормативных правовых актах, но его суть как-то ускользает, скрывается за общепринятыми и привычными фразами.
Александр Карпич: За Министерством финансов в области оценочной закрепляются следующие задачи: регулирование деятельности и осуществление контроля в области оценочной деятельности; обеспечение формирования и реализации государственной политики в области оценочной деятельности. При этом центральный аппарат министерства наделяется функцией, связанной с формированием и реализацией государственной политики в области оценочной деятельности.
Вот только текущая ситуация такова, что документ – концепция, декларация и так далее – в котором уполномоченным органом была бы сформулирована государственная политика (цели, задачи, пути достижения этих целей) на какой-то более или менее определенный период, профессиональному сообществу оценщиков не представлен. Что это, отсутствие внятного и понятного направления развития отрасли или досадная забывчивость?
Отсутствие целеопределяющего, организующего и направляющего документа автоматически приводит к невозможности совершать какие-либо практические и осмысленные действия. Из чего следует, что «реализация государственной политики в области оценочной деятельности» была прописана исключительно как дань «традиции», а не фактически выполняемая или планируемая к выполнению функция.
Александр Калинин: В 91 шаге Программы Президента «План нации – 100 конкретных шагов» предполагается переход государственного управления к управлению по конкретным результатам в рамках стандартизированных и минимальных процедур мониторинга, оценки и контроля. При этом указывается, что система дисциплинарного контроля должна основываться исключительно на контроле достижения целевых индикаторов».
zakon.kz: И какие же целевые индикаторы в области оценочной деятельности были определены, и в каких документах они зафиксированы?
Александр Карпич: Таких документа два — стратегический и операционный планы. Мною самым внимательным образом были изучены оба эти плана как на 2019 год, так и на 2020 год, кроме того, был изучен отчет о реализации операционного плана Минфина за 2019 год.
Судя по этим планам, вся государственная политика заключается в участии в разработке Соглашения об административном сотрудничестве по оценке имущества для формирования единого рынка услуг по оценке имущества в рамках Евразийского экономического союза и осуществляется в рамках реализации Плана либерализации по сектору услуг по оценке имущества, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета в декабре 2016 года.
Понятно, что функционирование единого рынка услуг должно быть обеспечено нормативной правовой базой, начиная от признания квалификаций «оценщик» и «эксперт» на всем пространстве, которое входит в зону либерализации, и заканчивая отчетом о деятельности палаты оценщиков и ее членов. Такая работа, судя по Плану либерализации, должна быть завершена еще в 2018-м, а в 2020 году в нормативные правовые акты государств-членов должны быть внесены соответствующие поправки.
Как следует из отчета о выполнении Операционного плана, в 2019 году были приняты три приказа первого заместителя Премьер-министра – министра финансов Республики Казахстан, которыми вносились изменения в Правила проведения квалификационного экзамена для подтверждения квалификаций кандидатов в оценщики, эксперты; Формы информации о деятельности палаты оценщиков и ее членов; Формы и Правила ведения реестров членов палаты оценщиков, членов экспертного совета
Смею утверждать, что внесенные изменения не связаны с выполнением Плана либерализации по оценке имущества, а лишь уточняют некоторые положения действующего законодательства в области оценочной деятельности.
Кроме того, в Операционных планах 2019 и 2020 годов не предусматривается утверждение нормативных правовых актов, которые должны быть разработаны во исполнение решений Высшего Евразийского экономического совета.
Александр Калинин: Оценщики первыми из отраслевиков создали в 2017 году Высший совет по оценочной деятельности ЕАЭС. Регулярно проводятся заседания, курсы и семинары по переподготовке, установлена система сертификации оценочных кадров, работает Экспертный совет, в котором я являюсь заместителем председателя.
Кстати в этом году именно Казахстан в лице председателя правления Палаты оценщиков «Baqalau Qazagstan» Ерлана Есжанова, председательствует в Высшем совете по оценочной деятельности.
Планировалось, что с 2020 года рынок оценочных услуг одним из первых откроет границы по периметру стран-членов ЕАЭС. Однако по причине серьезных различий в квалификации, нормативном и методическом обеспечении введение общего рынка оценочных услуг переносится, пока на два года.
zakon.kz: А где целевые индикаторы, о которых говорится в 91 шаге?
Александр Карпич: Судя по всему, реализация государственной политики в области оценочной деятельности не приводит к конкретным результатам, которые можно было бы выразить исчисляемыми целевыми индикаторами, разве только три вышеупомянутых приказа Первого заместителя Премьер-министра – министра финансов Республики Казахстан.
Может быть, в качестве целевых индикаторов следует принять предоставление разъяснений законодательств в сфере бухгалтерского учета, аудита и оценочной деятельности, МСФО, МСА. Согласно операционному плану, в 2019 году Министерство финансов планировало по данным вопросам предоставить не менее ста разъяснений. В отчете о выполнении операционного плана указывается, что в первом квартале 2019 года по вопросам оценочной деятельности были предоставлены 12 разъяснений, во втором квартале – 16, в третьем – 25, в четвертом – 15, итого 68 разъяснений за год!
Александр Калинин: Кстати, в корпусе вновь полученных полномочий есть и такое, как «проведение анализа регуляторного воздействия в области оценочной деятельности». К сожалению, до сих пор такой анализ не проводился, хотя в соответствии и с Предпринимательским кодексом, и с Законом «О саморегулировании» такой анализ должен проводиться до и после введения саморегулирования. Целью анализа является повышение действенности и эффективности государственной политики в части использования саморегулирования через оценку альтернативных подходов регулирования для достижения поставленных целей или решения выявленных проблем.
Мы выяснили, что до настоящего времени цели либо не определены, либо не доведены до профессионального сообщества, проблемы не выявлены, целевые индикаторы не установлены.
Уполномоченный орган и руководители саморегулируемых организаций застряли на обсуждении «проводить – не проводить», к тому же не могут определиться с критериями анализа регуляторного воздействия. При этом не обсуждается тема предварительного глубокого всестороннего анализа состояния оценки текущей ситуации, как обязательного условия для проведения анализа регуляторного воздействия.
zakon.kz: Какие еще дополнительные полномочия получил уполномоченный государственный орган?
Александр Калинин: Уполномоченный орган наделили совершенно уникальной компетенцией — ведение реестра саморегулируемых организаций оценщиков.
С формальной точки зрения имеется увеличение компетенций уполномоченного органа в области оценочной деятельности, но ведение реестра саморегулируемых организаций оценщиков ни при каких условиях нельзя признать ни регулирующей, ни контрольной функцией.
Два примера из практики ведения реестра саморегулируемых организаций. По иску члена одной из палат судом принято решение о приостановлении деятельности коллегиального органа – Правления палаты. Получается, что палата есть, но девять месяцев ею никто не управляет! В результате те же учредители перерегистрировались, провели заочное собрание своих членов и восстановились в правах. Вопрос риторический: за период перерегистрации из реестра палату выводили, ее деятельность приостанавливали?
Другой пример. Один юрист от оценки наделал массу административных и финансовых нарушений. Поймали, а он убежал и зарегистрировал на себя другую палату. Ввел в заблуждение членов прошлой палаты и перевел их в свою новую палату. Показал в уполномоченном органе необходимую численность – 300 оценщиков. Уполномоченный орган с нарушениями, не проверяя списки, ввел новую палату в реестр, при наличии в двух палатах одних и тех же оценщиков.
В настоящее время на юриста открыто уголовное дело и подан иск в суд на ликвидацию его палаты.
zakon.kz: Были ли внесены изменения и дополнения в ранее действующие функции уполномоченного органа?
Александр Карпич: Да, изменения и дополнения имеются. Взять хотя бы такую компетенцию, как утверждение типовой программы обучения, профессиональной переподготовки в области оценочной деятельности и объема часов. Ранее уполномоченный государственный орган утверждал программу только профессиональной переподготовки специалистов в области оценочной деятельности.
Во-первых, что значит «обучение» и что значит «профессиональная переподготовка»? Есть разница? Или это синонимы? В законе определение этим понятиям не приводится. Исходя из содержания типовой программы, никакой разницы между обучением и профессиональной переподготовкой нет, программа и количество часов одно и то же.
Само собой напрашивается вопрос относительно целесообразности таких изменений и дополнений, целесообразности насыщения закона понятиями, определения которых не приводятся. Например, помимо уже упомянутых «обучение» и «профессиональная переподготовка», используется понятие «переподготовка» и чем оно отличается от «профессиональной переподготовки» непонятно. А еще используется такое загадочное выражение как «повышение квалификации и переподготовки оценщиков и экспертов», при этом кто повышает квалификацию и осуществляет переподготовку экспертов, в законе не говорится. Согласитесь, что требования к педагогам, которые осуществляют «повышение квалификации и переподготовку оценщиков и экспертов» совсем не праздный вопрос, в конечном счете, все это «повышение и переподготовка» превращаются в пустую формальность.
Еще используется такое понятие как «стажировка» в том контексте, что кандидат, претендующий на получение свидетельства «Оценщик» должен представить документы, свидетельствующие о прохождении стажировки. Однако, кроме этого упоминания, в законе ни прямых, ни отсылочных норм касательно стажировки не приводится. Не приводится определение понятия «стажировка»; результаты или достижения, которые кандидат должен достичь за время стажировки; требование к информации, которая должна содержаться в отзыве (справке, отчете) о прохождении стажировки; порядок оформления документа, свидетельствующего о прохождении стажировки; требование к оценщику, у которого стажер может проходить стажировку.
Вообще Закон «Об оценочной деятельности» выглядит каким-то невычитанным, несогласованным, неотредактированным.
zakon.kz: Как обстоят дела с контролем качества оценочных услуг?
Александр Калинин: Вопрос особо проблемный. Контроль качества делится на внутренний и внешний. Первый проводится специалистами юридического лица, с которым оценщик заключил договор.
Второй, внешний, исключительно Экспертным советом палаты, в которой состоит оценщик.
При этом требования оценочного закона выстроены так, что экспертные советы палат вынуждены защищать своих членов. При несогласии, они могут спокойно уйти в другую палату. При двух и более нарушениях в год экспертным советом, доказанным решением суда, палату могут закрыть.
В каждой палате имеется свой экспертный совет. В случае положительной экспертизы на очевидно левый, недостоверный отчет, куда обращаться не согласным?!
zakon.kz: Какое влияние оказало принятие нового Закона «Об оценочной деятельности» на развитие саморегулирования оценочной отрасли?
Александр Карпич: На этот вопрос пока ответа нет. Анализ регуляторного воздействия не проведен. Официальное мнение не сформировано. Но я не понимаю, о каком саморегулировании оценочной деятельности идет речь? Судите сами: одним из признаков саморегулирования является возможность утверждать правила и стандарты саморегулируемой организации. Но утверждаются эти документы только по согласованию с двумя уполномоченными органами: в области оценочной деятельности – Министерство финансов, в области саморегулирования – НПП «Атамекен».
Государственное регулирование никуда не делось, более того, влияние уполномоченных органов распространилось даже на формирование внутреннего порядка организации деятельности палаты оценщиков и ее членов. Получается, был один регулятор, стало два. И, как вишенка на торте, ежеквартальное представление в уполномоченный орган информации о деятельности палат оценщиков и ее членов!
Было бы очень правильно, если в рамках проведения анализа регуляторного воздействия была бы проведена оценка полезности ежеквартального представления информации о деятельности палат оценщиков и ее членов. Кроме того, было бы очень полезно ознакомиться с аналитическими выводами, которые делаются уполномоченным государственным органом на основании обработки ежеквартально получаемой информации.
Александр Калинин: За прошедшие три месяца наши аналитические материалы опубликованы в соцсетях, различных СМИ, в моей авторской передаче «Просто о сложном с А. Калининым», направлены руководителям палат в уполномоченный орган и НПП «Атамекен».
От трех крайних адресатов никакой реакции. По опыту знаю, что в подобных случаях или возразить нечего, или ждут, когда проблема рассосется.
С другой стороны, понять чиновников и иных инициаторов нового оценочного закона можно.
Сколько экспертов, исполнителей, депутатов, прочих участников, а так же финансов было привлечено для разработки и утверждения двух сомнительных законов «О саморегулировании» и «Об оценочной деятельности»! А результат таков, что даже анализ регуляторного воздействия не может быть проведен, нет ни критериев, ни системы оценок.
Имеется настоятельная необходимость основательно пересмотреть законодательные основы регулирования оценочной деятельности, поскольку текущая ситуация вполне попадает под определение революционной, то есть верхи не могут, а низы не хотят.
Торгын Нурсеитова
[:]
