СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3

1 Государственное управление в таможенной сфере………………………..8

1.1 Понятие и особенности государственного управления

в сфере таможенного дела…………………………………………………8

1.2 Таможенное дело — как объект государственного управле­ния …14

2. Таможенное администрирование как форма государственного управления в Республике Казахстан………………………………………..30

2.1 Общая характеристика системы органов управления таможен­ным делом……………………………………………………………………….30

2.2 Таможенный комитет Республики Казахстан в механизме управления таможенной системой ………………………………………….35

2.3 Территориальные таможенные органы в системе таможенного ведомства…………………………………………………………………………49

2.4 Совершенствование функциональных направлений деятельно­сти таможенных органов …………………………………………………….51

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..68

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………73

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………..79

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. На протяжении практически всего пе­риода существования СССР в стране господствовала монополия внеш­ней торговли. Такое положение привело к «примитивизации» таможен­ного дела и соответствующего законодательства, резкому сокращению таможенных органов и упрощению их внутренней структуры, измене­нию роли таможенных органов в системе государственного управления. Становление и утверждение современных правовых основ управления в сфере таможенного дела неразрывно связано с основными преобразова­ниями в обществе. Распад СССР, обретение Казахстаном 16 декабря 1991 года независимости потребовали совершенствования государствен­но-управленческих отношений и их правового урегулирования в одной из новых сфер деятельности государства в Казахстане — таможенном де­ле. Однако на практике система органов государственного управления в сфере таможенного дела подвергается частому реформированию, свя­занному с созданием, присоединением, разделением или упразднением отдельных звеньев государственного аппарата, также многие стороны деятельности аппарата государственного управления урегулированы не­полно, что облегчает чрезмерное вторжение властей в деятельность управляемых объектов. Поэтому Президент Республики Казахстан в своем послании «Казахстан-2030» одним из приоритетов обозначил соз­дание профессионального государства. «Наша задача — создать для Ка­захстана эффективную, современную государственную службу и струк­туру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономи­ки, сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интере­сов»

Теория государственного управления всегда вызывала повышенный интерес, бурные споры и дискуссии. Не секрет, что устойчивое призна­ние высокой роли государственного управления в условиях советской власти сменилось в конце 80-х — начале 90-х годов его резкой критикой. Но жизнь не подтвердила такого курса и в последние годы вновь усили­вается внимание к управлению. С этой точки зрения вопрос заключается не в том, чтобы доказать фактическое наличие государственного управ­ления, а в том, чтобы, рассмотрев теоретические аспекты управления, выявить особенности управления в сфере таможенного дела. Как спра­ведливо замечает один из известных теоретиков отечественной юриди­ческой науки С.З. Зиманов, государственно-правовые исследования «должны приводить или к обогащению уже известных понятий, к их уточнению и конкретизации, или к замене старых понятий новыми, по­скольку первые не могут вместить и охватить существенные свойства изменившихся реальных отношений действительности, представляющих область отражения этих понятий». Методологической предпосыл- кой для раскрытия сущности управления в сфере таможенного дела вы­ступает учение об управлении как воздействии управляющей системы (субъекта управления) на систему управляемую (объект управления). В связях субъекта и объекта управления материализуется целенаправлен­ное управляющее воздействие. Эти теоретические положения взяты автором в качестве отправных при исследовании особенностей управ­ления в сфере таможенного дела, сущности субъекта и объекта управле­ния, характера их взаимодействия.

Под воздействием глобальных процессов в торговле, активной ин­тернационализации производства, с развитием информационных техно­логий, все сильнее вовлекающих страны в мирохозяйственные отноше­ния, старая таможня изживает себя и не в состоянии ответить на вызовы грядущих изменений, требований к ней со стороны государства и торго­вого сообщества. Поэтому, учитывая, что таможенные органы в обозри­мом будущем останутся в числе наиболее важных институтов, ускоряю­щих развитие национальной экономики и внешней торговли, в ближай­шие годы должны произойти серьезные качественные трансформации в структуре, содержании функций и характере деятельности таможенных органов на всех уровнях. Поэтому, насколько совершенными будут ор­ганизационная структура и функциональная компетенция таможенного ведомства, насколько стоящие перед таможенными органами цели и за­дачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, насколько достаточны и разумно распределены функции, предоставленные таможенной системе, и, наконец, насколько эффективно таможенные органы осуществляют свою практическую деятельность, в конечном итоге во многом зависит состояние и развитие всей страны, защищенность ее экономических ин­тересов, и, конечно, интересы конкретных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу Республики Казах­стан.

Учитывая все вышеизложенное, представляется актуальным и необ­ходимым изучение теоретических проблем и особенностей управления, объектом которого выступает таможенное дело. Разработка методологии управления в сфере таможенного дела, а также выявление адекватно дей­ствующего законодательства, регулирующего деятельность таможенных органов в новых государственно-политических и социально-экономических условиях. Не менее важным является поиск путей повы­шения эффективности и оптимизации механизмов реализации управлен­ческой деятельности в сфере таможенного дела, а также выработка на основании всестороннего анализа нормативно-правовой базы, регули­рующей деятельность таможенных органов, предложений по ее совер­шенствованию .

Состояние разработанности темы исследования. Общенаучный фундамент проблем таможенного администрирования в Республике Казах­стан образуют результаты научных достижений в сфере конституцион- ного права, государственного управления, административного права, таможенного права.

Однако системных управленческо-правовых исследований в сфере таможенного дела практически не проводилось. Не разработаны и раз­делы теории государственного управления применительно к данной спе­цифической сфере. Для раскрытия же темы дипломного исследо­вания необходимо общетеоретические положения государственного управления применить к сфере таможенного дела и выработать реко­мендации по совершенствованию управления в данной сфере. В связи с этим при проведении исследования мы опирались на труды ученых юри­стов, исследующих теоретические аспекты управления, а также труды, посвященные проблемам организации таможенного дела, как объекта государственного управления и в целом конституционного, администра­тивного и таможенного права. В общетеоретическом и общеметодологи­ческом плане для рассматриваемой темы определенный интерес пред­ставляют исследования таких ведущих отечественных ученых, как М.Т. Баймаханова. С.З. Зиманова, Н.Б. Мухитдинова, С.Н. Сабикенова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, В.Н. Уварова. Из российских исследователей немалую теоретическую и методологиче­скую ценность представляют труды Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.А. Бачил, Б.П. Курашвили , Б.М. Лазарева , А.Е. Лу­нева, М.И. Пискотина, Д.Д. Тихомирова. К сожалению, ли­тература по таможенному праву в советский период состоит из неболь­шого числа работ по истории таможенного дела и нескольких моногра­фий, изданных в 70-е годы, которые в основном носят характер учебных пособий и посвящены анализу таможенного права того времени. Это ра­боты Л.П. Маркова, К.К. Сандровского, В.Г. Храбского . В современный период, в связи с изменением роли и значения таможенно­го дела, изменением статуса таможенных органов, интерес к проблемам таможенного дела и таможенного права в отечественной науке неизмен­но возрастает. В этой связи можно отметить работы таких казахстанских ученых, как С.Т. Алибекова, Е. Вибола, К.С. Мауленова, М.А.Сарсембаева, С.К. Укина, С.Р. Ушуровой. Комплекс­ный анализ данных работ позволяет их разделить на несколько катего­рий.

 

1 Государственное управление в таможенной сфере

1 Понятие и особенности государственного управления в сфере таможенного дела

Становление подлинно правовой демократической государственно­сти в Республике Казахстан предполагает создание целостной системы межотраслевого государственного управления.

Управление таможенным делом является одной из отраслей госу­дарственного управления в социально-экономической области и необ­ходимым условием обеспечения рационального комплексного осущест­вления таможенного дела.

Государственное управление таможенным делом, будучи целостным социальным явлением, представляет собой подсистему более широкой многогранной системы государственного управления обществом. Для раскрытия сущности государственного управления, выяснения особен­ностей государственного управления в сфере таможенного дела, необ­ходимо уточнить смысловую нагрузку таких понятий, как: система, управление, система управления и государственное управление. В лите­ратуре, в том числе и правовой, часто смешивают понятия «система» и «система управления». Начнем с некоторых исходных положе­ний. В научной литературе под системой (от греческого «systems» — це­лое, составленное из частей, соединение) обычно понимается комплекс взаимосвязанных частей, элементов, компонентов, взаимодействие ко­торых вызывает появление новых интегрированных качеств, не свойст­венным отдельно взятым, образующим систему, частям. Приме­нение категории системы имеет исключительно важное теоретическое значение, поскольку позволяет вскрыть внутреннее единство права, ог­раниченную взаимосвязь и гармоничное взаимодействие частей его со­ставляющих.

В отношении определения понятия «управление» в литературе так­же имеется множество определений. Особенностью природы управле­ния является то, что оно порождается фактором объективным. Необхо­димость выполнения этой функции диктуется условиями совместного процесса труда, а не волей и сознанием отдельных людей, в том числе и его выполняющим.

Управление имеет негосударственный характер, ибо оно возникает до государства, до исполнительной власти и часто осуществляется неза­висимо от нее. Управление не распространяется вовне, оно нацеливает­ся исключительно на совместно осуществляемый труд, на коллектив его производящий. Управление выступает как система организации и регу­лирования социально-технических процессов во всех сферах жизнедея­тельности общества. В силу универсальности своих задач управление 14

призвано регулировать развитие важнейших общественных отношений в сфере экономики, политики, культуры и т.п. Если говорить об управлении социально-экономическими системами, к которым относит­ся и система таможенных органов, то, обобщая различные формулиров­ки с учетом признаков, присущих управлению таможенным делом, ему можно дать следующее определение. Управление — это непрерывный информационный процесс воздействия на сотрудников таможенных ор­ганов, обеспечивающий их целенаправленное поведение при изменяю­щихся внешних и внутренних условиях, путем принятия и реализации управленческих решений. Что же касается системы управления, то, как отмечала И.В. Бачило, «любая система управления состоит минимум из двух взаимосвязанных, находящихся в диалектическом единстве и про­тиворечии элементов: объекта и субъекта управления. Отсутствие одно­го из них не позволяет вести речь о системе управления».

Итак, мы выяснили, что управление осуществляется посредством взаимодействия определяющих элементов системы — субъекта и объекта управления. О взаимосвязи субъекта и объекта управления высказыва­ются полярные взгляды. В одном случае эти взаимосвязи представляются односторонне властными. В этом отношении характерны утверждения о том, что субъект управления формирует и реализует «государственную волю», а объект подчиняется ей. «Управленческое отношение есть обще­ственное отношение, в котором одна сторона выступает в качестве носи­теля, выразителя функций управления (субъект), а другая испытывает на себе управляющее воздействие со стороны первой (объект)».

Анализируя данную позицию, Б.П. Курашвили отмечал, что при данном подходе содержится одностороннее представление о механизме управления, в котором управляемым отведена пассивная роль. Такова характерная черта «административного мировоззрения».

Другие авторы говорят «об органическом единстве субъектов и объ­ектов управления и их переплетении, относительности, перемене роля­ми». И в самом деле, объект управления в отношениях со своим субъектом является активным компонентом системы. В силу личной за­интересованности, в результате совместного труда, он содействует со­гласованному ведению дел в коллективе, освобождению лиц, занятых решением основных задач, от несвойственных функций и передаче их в управленческие звенья, ведению научной организации труда в интере­сах повышения эффективности работы на своем участке. От него посту­пают наиболее реальные предложения по совершенствованию системы управления.

Таким образом, признавая правильность представлений о системе управления как о субъектно-объектных отношениях, необходимо огово­рить в качестве принципиального дополнения, что между двумя непре­менными компонентами управления — субъектом и объектом, находится и третий — прямые и обратные связи. Сказанное дает ключ к выделению реальных систем управления в обществе, то есть, обозначая системой управления не безбрежные системы и подсистемы, а лишь те, которые входят в круг наших исследовательских интересов, а именно систему управления таможенным делом и аппарат управления таможен­ным делом. Обобщая вышеприведенные рассуждения, можно сделать вывод, что систему управления в таможенном деле образуют в совокуп­ности субъект управления (управляющий субъект и его подсистемы), объект управления (управляемый объект и его подсистемы) и взаимо­связи между ними.

В сфере таможенного дела управляемой подсистемой (объект) вы­ступают исполнители приказов, поручений, постановлений управляю­щей системы, организационные структуры, специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процеду­ры, все виды деятельности по осуществлению функций, возложенных на таможенные органы, ресурсы таможенной деятельности, т.е. в целом таможенное дело. Позиция авторов, которые к объекту управления от­носят «все общество в целом, все варианты развивающихся в нем обще­ственных связей», представляется ошибочной. Возьмем, к приме­ру, общественные объединения — часть общества. В целом, при соблю­дении законодательства они не могут быть отнесены к объектам управ­ления со стороны государственных структур. Речь может идти о кон­троле и надзоре за соответствием их деятельности зарегистрированному уставу. В обществе имеются категории лиц, которые не нуждаются в управлении и не знают, что это такое. Нет у нас и управления негосу­дарственными предприятиями. Отношения с ними строятся на основе партнерства, конечно, в пределах полномочий соответствующих власт­ных структур. Все эти факторы доказывают, что управление в отноше­нии всего общества в целом является нереальным.

К управляющей подсистеме (субъект) в сфере таможенного дела от­носятся соответствующие органы государственной власти, элементы и подсистемы центрального таможенного органа, таможенных управле­ний, таможен и таможенных постов.

Новое казахстанское законодательство расширило круг субъектов таможенной деятельности, и, самое главное, включило в данный круг частнопредпринимательские структуры. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 20 июня 1995 г. вводит институт таможенного посредни­чества и детально определяет статус таможенного брокера. Кроме того, данный акт предусматривает право казахстанских лиц быть владельца­ми таможенного склада, свободного склада, склада временного хране­ния и магазина беспошлинной торговли, а также осуществлять деятель­ность в качестве таможенного перевозчика.

Таможенный брокер, как правило, является ключевой фигурой в процессе оформления товаров и транспортных средств. С момента введения в действие в 1989 г. грузовой таможенной декларации, законода­тель предусмотрел возможность декларирования грузов на договорной основе. Однако понятие таможенное «посредничество» гораздо шире по содержанию, чем декларирование на основе договора, и таможенный брокер наделяется большим объемом прав, чем декларант. Отношения таможенного брокера с представляемым лицом строятся на основе но­тариально заверенного договора, причем степень ответственности бро­кера не может быть ограничена положениями договора. Институт тамо­женного посредничества позволяет лицам, занимающимся внешнеэко­номической деятельностью, вообще не вступать в отношения с тамо­женными органами.

Введение в практику режимов таможенного склада, свободного склада, склада временного хранения и возможности деятельности в ка­честве владельцев складов отечественных лиц соответствует зарубеж­ной практике (во многих странах действуют как государственные, так и частные таможенные склады, а также привлекаются частные капитало­вложения в развитие таможенной инфраструктуры). Создание и обору­дование таможенных складов требует значительных инвестиций. Госу­дарство не в состоянии за счет собственных средств осуществлять строительство этих объектов в количестве, отвечающем потребностям внешнеторгового оборота. Поэтому привлечение в эту сферу отечест­венных предпринимателей — достойное решение проблемы.

Владельцы частного склада, равно как и таможенный брокер, несут перед таможенными органами финансовую ответственность по обяза­тельствам, вытекающим из договоров со своими клиентами. Это значи­тельно облегчает работу таможенных учреждений, так как в данном случае вопросы урегулирования финансовых отношений приходится решать не с каждым отдельным лицом, поместившим товар на склад, а с его владельцем.

В отношении данного элемента системы управления, т.е. субъекта его компонентов, структуры также существуют различные точки зрения. Нельзя согласится с учеными, которые ограничивают круг субъектов управленческих отношений только органами государственного управ­ления. В действительности субъектами управления являются все органы государства. Другое дело, что одни из них в управленческих отношени­ях могут участвовать в большей мере. Это зависит от характера отно­шений по управлению, особенностей управляемой системы. Неправиль­ным представляется и расширение круга субъектов государственного управления, также за счет включения в него общественных организа­ций. Однако в реальной жизни в рассматриваемой области не всегда возможно с такой четкостью провести грани между объектами и субъек­тами управления. В зависимости от характера и содержания деятельно­сти в определенном конкретном отношении то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой, а в другом, к управляющей

подсистеме. Для уяснения вопроса о субъекте и объекте управ­ления в сфере таможенного дела важно понять, что управление, как и структура в таможенных органах, носит ступенчатый, иерархический характер и что различные уровни управления в таможенной системе од­новременно выступают и как субъекты, и как объекты управления.

Каждой ступени или уровню управления соответствует свой субъект и объект управления. Поэтому объект управления в единой системе та­моженных органов следует рассматривать как субъект последующих управленческих и исполнительских действий. Возьмем, к примеру, та­моженные органы, которые на определенном уровне управления могут являться объектом управления, но те же органы по отношению к своим внутренним подразделениям являются субъектом управления.

Соответственно и управление как вид деятельности в такой структу­ре имеет и распорядительную, и исполнительную стороны. Однако это обстоятельство не дает основания для игнорирования важности струк­турно-функциональной характеристики социального управления, отказа от выделения управляющей и управляемой подсистемы. Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает и объектом и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участниками управленческих отношений, в конечном счете, оп­ределяется содержанием их деятельности, общей социальной ролью, ка­кую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает.

1.2 Таможенное дело — как объект государственного управления

Исходной позицией при исследовании управленческих отношений, несомненно, является определение свойств объекта управления, зако­номерностей его развития, факторов его определяющих. Госу­дарственное управление в сфере таможенного дела и реализация тамо­женной политики имеет свои особенности не только в отношении субъ­ектов управления, но и управляемого объекта.

Как известно, для успешного изучения какого-либо объекта, необ­ходимо опираться на правильное понимание его границ и констати­рующих признаков. Теория государственного управления выде­ляет ряд свойств управляемых объектов:

— самоактивность, т.е. способность их самодвижения на основе внут­ренних (собственных) побудительных причин;

—  целенаправленный характер самоактивности, ориентация на кон­кретные предметы, явления, отношения;

—  адаптивность управляемых объектов к условиям и факторам при­родного и социального бытия;

— способность к самоуправлению своей жизнедеятельностью и своим развитием;

—  зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Таможенное дело, являясь управляемым объектом, обладает всеми названными свойствами, а вот отнести его к конкретной видовой груп­пе представляется сложным.

В зависимости от социальных функций управления объектов их подразделяют на различные видовые группы: экономические, социаль­ные, духовные и т.д.

Так, управление экономикой, в этом направлении одним из важней­ших приоритетов развития республики является обеспечение ее эконо­мического роста. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан-2030» делается акцент на экономическом росте, базирую­щемся на открытой рыночной экономике с высоким уровнем иностран­ных инвестиций и внутренних сбережений. В этих условиях повышается роль управления как важнейшего инструмента проведения экономиче­ских реформ.

Управление социальной сферой составляет единый комплекс, сгруп­пированный на объективной основе. Эта деятельность выражается в создании и распространении духовных ценностей, воспитании человека, оказании социально-культурных и других услуг населению.

Управление в административно-политической сфере связано с обес­печением национальной безопасности, внутриполитической стабильно­сти и консолидации общества. В содержание данной сферы входят осо­бенности управления в области обороны, национальной безопасности,

внутренних дел, юстиции, прокуратуры и иностранных дел. Таможенное дело можно отнести к экономической и к социальной сфе­рам, а, следуя логике рассуждения, В.Н. Уварова и к административно-политической сфере.

Автор в данной работе придерживается мнения, что управление в сфе­ре таможенного дела относится к социально-экономической сфере.

Здесь и проявляется уникальность управляемого объекта, сложность и многогранность которого определяет сущность государственного управления как в регулировании таможенных отношений, так и в реали­зации таможенной политики. Поэтому для исследования правовой про­блемы государственного управления таможенным делом важное значе­ние имеет уяснение понятия таможенного дела — как объекта государст­венного управления. Это можно объяснить также и тем, что законода­тельство о таможенном деле — самое «молодое» среди отраслей права, регулирующих таможенные отношения — находится на пути становле­ния и развития. Во-вторых, рассмотрение понятия таможенного дела -как объекта государственного управления позволит правильно опреде­лить круг отношений, регулируемых законодательством о таможенном деле, сферу его распространения. В-третьих, четкое определение поня­тия таможенного дела, по нашему мнению, позволит совершенствовать конструкцию правовой модели организации таможенного дела. Все это, на наш взгляд, очень важно в плане дальнейшего развития законода­тельства о таможенном деле, совершенствования государственного управления в сфере таможенного дела.

Таможенное дело появилось и существует потому, что через грани­цы государств перемещаются разнообразные виды товаров и транспорт­ных средств. Возрастание массы движимого имущества, обращающего­ся между различными странами, повышает объем и значение таможен­ного дела. Оно является составной частью государственного механизма, его внутренней и внешней политики.

Существуют различные точки зрения при определении понятия та­моженного дела. Однако если попробовать кратко и обобщенно опреде­лить главные отличительные особенности таможенного дела, то эти осо­бенности будут заключаться, во-первых, в его сложном комплексном характере, а во-вторых, в неоднородности составляющих его элементов. Перечисленные особенности обусловлены природой и целевым предна­значением таможенного дела, которое служит решению многоплановых и весьма разнообразных задач. В этом и заключается своеобразие и уни­кальность таможенного дела.

В нормативно-правовых актах понятие таможенного дела определя­лось и определяется по-разному. В советском законодательстве тамо­женное дело рассматривалось обычно во взаимосвязи с государствен­ным управлением и сильно упрощалось. В соответствии с таможенным уставом СССР 1924 г. (ст. 2) существо таможенного дела исчерпывалось

«борьбой с контрабандой на территории страны». Согласно Таможен­ному Кодексу СССР 1928 г. (ст. 1 и 2), таможенным делом считалось вы­полнение таможенными органами постановлений о государственной моно­полии внешней торговли. В Таможенном кодексе СССР 1964 г. (ст. 2) в понятие таможенного дела включались следующие элементы: контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, выполне­ние таможенных операций и борьба с нарушениями таможенных правил и контрабандой.

В Таможенном кодексе СССР 1991 г. содержалось полное определение таможенного дела, соответствовавшее времени перестройки, для которого характерны были расширение внешней торговли и либерализация внешне­экономической деятельности. Таможенное дело рассматривалось в нем в качестве средства осуществления таможенной политики. В контексте ст.1 указанного кодекса, понятием таможенного дела охватывались: «порядок перемещения через таможенную границу СССР товаров и иных предметов, таможенное обложение, оформление, контроль и другие средства проведе­ния в жизнь таможенной политики.

Наряду с официальными трактовками таможенного дела, закрепленных в законодательных актах, также ученые пытались разобраться в сущности данного явления. Так, А.Н. Марков определял таможенное дело — как ин­ститут советского государства, который по своему характеру и содержа­нию призван регулировать внешнеэкономическую внутреннюю структур­ную политику государства.

Рассмотренные определения таможенного дела отражали реалии вре­мени. В условиях СССР таможенная деятельность была теснейшим обра­зом связана с «железным занавесом», что было обусловлено идеологиче­ским фактором. СССР выстраивал и поддерживал отношения в большин­стве своем с государствами социалистического лагеря. Существовавшая государственная монополия внешней торговли, обусловленная идеологи­ческим фактором, в основе которой в экономической сфере отрицались ча­стная собственность, накладывала отпечаток и на таможенную деятель­ность. Это выразилось в ограничении круга участников таможенной дея­тельности исключительно государственными учреждениями — таможен­ными органами, в упрощении структуры таможенного управления. По со­держанию таможенное дело сводилось к контролю за соблюдением госу­дарственной монополии внешней торговли, совершению таможенных опе­раций и борьбе с контрабандой.

На современном этапе развития таможенного дела в законодательст­ве даются следующие определения таможенного дела. В ст. 1 Указа Президента, имеющего силу Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 20 июля 1995 г., было закреплено, что «таможенное де­ло в Республике Казахстан образуют порядок и условия перемещения через таможенную границу Республики Казахстан товаров и транспорт­ных средств, взимания таможенных платежей и налогов, таможенного

оформления, таможенный контроль и другие средства осуществления таможенной политики, а также организационно-правовые основы дея­тельности таможенных органов Республики Казахстан».

Приняв Закон Республики Казахстан от 16 июля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента, имеющий силу Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан», законодатель не внес каких-либо изменений в определение таможенного дела и норма ст. 1 Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» осталась прежней. Как видно из данной дефиниции, помимо достаточно полного перечня средств осуществления таможенного дела, законодатель предполагает определение места таможенных органов в механизме государства. Наи­большее место в таможенном деле отводится экономическим и фис­кальным целям.

Для того чтобы понять значимость данной дефиниции обратимся к российскому законодательству. Так, согласно ст. 1 Таможенного кодек­са Российской Федерации «Таможенное дело в Российской Федерации составляется таможенная политика Российской Федерации, а также по­рядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимания таможенных пла­тежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие сред­ства проведения таможенной политики в жизнь».

Также в соответствии с основами таможенных законодательств го­сударств-участников СНГ от 10 февраля 1995 г. в ст. 1 дано следующее определение таможенного дела — «Таможенное дело составляют тамо­женная политика государства, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный кон­троль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.

Основы таможенных законодательств государств-участников СНГ (ст. 1) и Таможенный кодекс России (ст. 1) устанавливают, что тамо­женная политика является структурной частью таможенного дела, что ставит политику в зависимость от средств ее достижения.

Российские ученые понимают эту относительную ошибочность. Так Б.И. Габричидзе пишет: «По смыслу ч.2 ст. 2 Таможенного Кодекса Российской Федерации таможенная политика — это нечто более широ­кое, охватывающее стимулирование и защиту национальной экономики, регулирование товарооборота, проведение структурной перестройки и другие масштабные процессы, очевидно, что это выводит таможенную политику за рамки таможенного дела». Относя определение це­лей и характера таможенной политики к числу концептуальных вопро­сов таможенного дела, Б.Н. Габричидзе признает, что таможенная поли­тика должна рассматриваться наравне с категорией таможенного дела. Отмечая ее цели, он пишет: «… что это выводит таможенную политику за пределы таможенного дела. Наличие в определении таможенного дела на «равных» такой категории, как таможенная политика, и одновре­менно относительно частных, хотя и важных по существу рычагов (по­рядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенного контроля) вызывает сомнение в обоснован­ности разноплановых и разномасштабных явлений и инструментов. В этом состоит противоречивость анализируемого определения, свиде­тельствующая о его несовершенстве.

А.Д. Ершов также подчеркивает, что в данной формулировке (ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации) просматривается недос­таточность проработки понятия таможенной политики, ибо, с одной стороны, таможенная политика выделена как составная часть таможен­ного дела, а с другой стороны, все другие перечисленные элементы это­го дела являются в то же время средствами данной политики.

Научные исследования ученых работающих в сфере таможенного права, опыт казахстанского законодательства привели к положительным результатам. В Таможенный кодекс Российской Федерации в июле 2001 года были внесены изменения и дополнения и понятие таможенного де­ла в Российской Федерации определяется следующим образом: «тамо­женное дело в Российской Федерации образуют порядок и условия пе­ремещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, налоги и другие платежи в бюджет, таможенное оформление, таможенный контроль и иные средства осуществления таможенной по­литики в Российской Федерации и ее регионах, а также организационно правовые и экономические вопросы организации деятельности тамо­женных органов Российской Федерации».

Но приведенное обстоятельство выявляет несоответствие в тамо­женном законодательстве Республики Казахстан и в основах таможен­ных законодательств государств-участников СНГ, которое требует обя­зательной корректировки.

Рассмотрим мнения ученых, занимающихся проблемами таможен­ного права на современном этапе. Так, Б.Н. Габричидзе определяет та­моженное дело, как сложное, дифференцированное явление, возникаю­щее и действующее в социально-экономическом аспекте государства. Аналогичного мнения придерживается Д.Н. Бахрах, характери­зуя таможенное дело — как составную часть исполнительной власти. К.К. Сандровский определяет таможенное дело как совокупность разнообраз­ных обеспечивающих прежде всего экономическую охрану границ госу­дарства, средств проведения в жизнь его таможенной политики.

С.Т. Алибеков под таможенным делом подразумевает распоряди­тельную деятельность государства в лице уполномоченных на то орга­нов по осуществлению своей политики (как внешней, так и внутренней) в таможенной сфере с использованием правовых и иных средств и со­блюдением международных обязательств.

Итак, из рассмотренных выше определений таможенного дела вид­но, что оно является сложным, разноплановым многообразным явлени­ем в сфере государственного управления входит в сферу монополии го­сударства, что подчеркивается всеми учеными, им занимается государ­ственный аппарат, оно имеет свои цели, задачи, принципы и структуру. Точки зрения ученых как казахстанских, так и российских совпадают о соотношении «таможенного дела» и «таможенной политики».

Из определения таможенного дела можно выделить его структуру, т.е. внутреннее построение.

Выяснение и обоснование содержания и структуры таможенного де­ла — проблема, имеющая не только концептуально-теоретическое, но и практическое, прикладное значение.

Приведенные выше определения таможенного дела не охватывают ряд очень важных составных частей, которые на самом деле входят, включаются в таможенное дело.

К составным частям таможенного дела, помимо перечисленных, должны быть отнесены таможенная статистика и ведение товарной но­менклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), борьба с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела, а также с нарушениями таможенных правил, производство по делам о на­рушениях таможенных правил, рассмотрение дел по нарушениям тамо­женных правил. При таком подходе обеспечивается расширительное понимание содержания таможенного дела, тем более что включаемые в его структуру вышеназванные дополнительные элементы предусмотре­ны Законом «О таможенном деле в Республике Казахстан» и достаточно развернуто и подробно регламентированы в нем.

С учетом сказанного структура таможенного дела может быть пред­ставлена следующими 11 блоками:

1) перемещение через таможенную границу товаров и транспортных средств;

2) таможенные режимы;

3) таможенно-тарифное регулирование;

4) таможенные платежи;

5) таможенное оформление;

6) таможенный контроль;

7) таможенная статистика и товарная номенклатура ВЭД;

8) контрабанда и иные преступления в сфере таможенного дела;

9) нарушения таможенных правил и ответственность за них;

10) производство по делам о нарушениях таможенных правил;

11) рассмотрение дел о нарушениях таможенных правил.

Выделение названных блоков в относительно самостоятельные час­ти таможенного дела несколько условно и может быть более дифферен­цированным. Например, в отдельный блок можно выделить дознание и оперативно-розыскную деятельность таможенных органов. В

целом же оно отражает реальную картину современной структуры ка­захстанского таможенного дела.

Значение, роль и статус каждой из вышеперечисленных составных частей таможенного дела неодинаковы. Несмотря на то, что они разли­чаются по характеру и целям, по месту в системе таможенного дела, в совокупности они составляют органическое единство, так как служат единым таможенным задачам Республики Казахстан.

Нужно отметить, что таможенное дело характеризуется как целост­ностью, так и объективной дифференциацией его составных частей, ка­ждая из которых имеет специфическое назначение и обладает соответ­ствующими особенностями. Данная специфика имеет существенное значение для правового регулирования каждого из блоков.

Разобравшись со структурой таможенного дела, нужно определить его цели и принципы, для того, чтобы наиболее полно раскрыть сущ­ность и определить значение таможенного дела в государственном ме­ханизме.

По мнению Д.Н. Бахраха, таможенное дело преследует две группы целей:

1. Экономические. В их числе — чисто фискальные, т.е. пополнения доходной части бюджета страны и регулятивные. Свое регулирующее воздействие на экономику таможенный механизм оказывает посредст­вом таможенных тарифов, а также запретов, ограничений, лицензирова­ния, квотирования экспорта и импорта. Такое регулирование призвано:

а) стимулировать развитие национальной экономики;

б) защищать рынок;

в) привлекать иностранные инвестиции;

г)  обеспечивать выполнение обязательств перед другими государст­вами, международными союзами, а также способствовать достижению иных целей.

2. Защитные, т.е. обеспечение национальной безопасности страны, в том числе экономической, санитарно-эпидемиологической, обществен­ного порядка, здоровья населения, культурных ценностей. Названным целям служат все компоненты таможенного дела.

Таможенное дело — составная часть системы исполнительной власти, принципы которой полностью распространяются на него. Ее принципы, а значит, и таможенного механизма — это целесообразность, законность и оперативность, демократизм (например, равных оснований для всех лиц на ввоз и вывоз товаров транспортных средств). К числу принципов таможенного дела следует отнести и его единство.

Реализация данных целей и принципов таможенного дела требует их обоснованности, мотивированности, объективности и соответствия внутренним и внешним задачам государства в социально-экономической сфере.

В настоящее время в процессе изучения практического применения и развития таможенного дела усиливается интерес к исследованию таможенной политики Республики Казахстан. Этот интерес обусловлен рядом причин. Во-первых, Республика Казахстан вступила на путь де­мократизации общества и экономических реформ, новых рыночных отношений. Таким образом, усложнилась политическая система общества и структура видов собственности. В связи с этим в обществе появилось значительное количество социальных групп, имеющих свои политические и экономические интересы, которые порой идут вразрез с государственной политикой и интересами. Все это влияет на таможенную политику как неотъемлемую часть внутренних и внешних отношений государства, как инструмент таможенных отношений.

Во-вторых, в последние годы таможенное дело в Республике Казах­стан претерпело значительные изменения: организация управления ста­ла более сложной и крупной, сформировались новые понятия: система таможенных органов, таможенные территории стран СНГ, свободные экономические и таможенные зоны, возникла совокупность таможенных регионов, развивается околотаможенная структура и т.д.

В-третьих, интегрирование Республики Казахстан в мировую эко­номику, вхождение во Всемирную таможенную организацию, подготов­ка для вхождения во Всемирную торговую организацию, настоятельно потребовали корректировки ее внешнеэкономической деятельности и тем самым повлияли на изменение таможенной политики. Возникла не­обходимость не просто объединений внешнеэкономических знаний, но и организация законодательно-правовой базы, товарной номенклатуры ВЭД, принципов и мер таможенной политики, унификации таможенно­го инструментария.

В-четвертых, развитие таможенного дела, все теснее связывается с насущными проблемами человечества и прежде всего мировыми про­блемами. Расширяется сфера деятельности таможенных органов в про­странстве и во времени в области товарообменных процессов, и самих товаров, перемещаемых через таможенные границы, в связи с появлени­ем проблем необходимости регулирования международного обмена ус­лугами и защиты интеллектуальной собственности. Растет значимость таможенной политики в государственном регулировании внешнеэконо­мической деятельности. Таможенная политика всегда была связана с го­сударственной политикой.

Поэтому в литературе понятие таможенной политики иногда рас­сматривается как равнозначное внешнеторговой политики. Так, Ж.Г. Петров отмечал «когда говорят о торговой политике, то в первую голо­ву подразумевают под ней таможенную политику».

В настоящее время нет единого подхода к понятию таможенной по­литики, поскольку большинство авторов, характеризуя таможенную по­литику, ориентируются на раскрытие ее основных положений через действия, направленные на обретение, удержание и использование го­сударственной власти в области регулирования внешнеэкономической деятельности. В данном подходе таможенная политика трактуется как система комплексных мер, правил регулирования внешнеэкономической деятельности, прежде всего административно-властного характера; упо­рядоченность и регулятивность в этой сфере — посредством нормативно-законодательной базы.

Показательным является определение таможенной политики данное Б.Н. Габричидзе: «Таможенная политика — это система политико-правовых, экономических, организационных и иных широкомасштаб­ных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутри- и внешнеполитических интересов в целях динамичного осуществления политических и социально-экономических преобразований в условиях формирования рыночных отношений. Однако в данном опреде­лении автор сужает понятие таможенной политики рамками формиро­вания рыночных отношений.

Из казахстанских ученых определение таможенной политики в рам­ках данного направления дано Алибековым С.Т., понимающим под та­моженной политикой сферу государственного регулирования внешне­экономической деятельности осуществляемого путем создания единой, целенаправленной системы платежей и применения их к товарам, кото­рые перемещаются через таможенную границу государства.

Другая группа авторов рассматривает таможенную политику как «функцию, механизм регулирования».

В данном случае таможенная политика формируется через государ­ственные организации и институты, в которых она разрабатывается, оп­ределяется и реализуется. Это прежде всего исполнительные и законо­дательные органы власти, различные компетентные организации и соот­ветствующие министерства и ведомства, разрабатывающие запрети­тельно-разрешительные или ограничительные системы по перемещению товаров и физических лиц через таможенную границу Республики Ка­захстан и организующие их контроль. На Таможенный Комитет и его организационные структуры ложится основная работа, прежде всего по реализации, затем по разработке и в меньшей мере по определению этой политики.

Третья группа ученых рассматривает таможенную политику как комплекс направлений, стратегическую линию. Данный подход связан в основном с проведением в жизнь внутренней и внешней экономической политики страны, основанной на протекционизме, свободной торговле или на гармоничном сочетании двух предыдущих направлений. В зави­симости от выбора того или иного направления и степени его воздейст­вия (например, протекционизм может быть разумным, умеренным, оголтелым) на практике применяются различные меры нетарифного ре­гулирования, таможенно-тарифного регулирования, экономических льгот, преференций. Так, Ноздрачев А.Ф. рассматривает таможенную политику как составную часть внутренней и внешней политики государства, сущность которой выражается в выработке единой системы со­гласованных экономических, политических, организационных и право­вых мер по развитию внешнеэкономических связей страны.

Наличие различных подходов и трактовок таможенной политики объясняется многогранностью этого вида человеческой деятельности, что настоятельно требует проведения серьезных научных исследований.

Рассмотрев понятие таможенной политики, выделим составные час­ти. К ним можно отнести: социально-экономическая и тарифная состав­ляющие, направленные на обеспечение экономических, социальных ин­тересов государства и общества; поддержание и развитие гармоничных отношений с мировым торговым сообществом, международными торго­выми и таможенными организациями; таможенно-тарифное регулиро­вание внешнеэкономической деятельности.

Технологическая и коммуникативная части способствующие упро­щению таможенных процедур, ускорению потоков товаров и услуг, транспорта, людей и капитала, созданию эффективных внутренних и внешних информационно-коммуникативных сетей. Культурная состав­ляющая таможенной политики нацелена на формирование и поддержа­ние общих и профессиональных этических норм и ценностей в сфере таможенного обслуживания участников внешнеэкономической деятельности и внутри самой службы.

Если ученые, анализируют понятие и сущность таможенной полити­ки, так или иначе дают определение данному понятию, то ни казахстан­ский, ни российский законодатель не дает определение таможенной по­литики и к тому же, как мы отметили, по-разному определяет место та­моженной политики в структуре таможенного дела.

Под эффективностью таможенной политики понимается ее резуль­тативность, полученная при выполнении поставленных целей.

Цели таможенной политики выработаны в соответствии с потребно­стями Республики Казахстан в обеспечении государственного суверени­тета и независимости, его национальной безопасности. В основном цели таможенной политики носят экономический характер.

В соответствии со статьей 2 Закона «О таможенном деле в Респуб­лике Казахстан» целями таможенной политики Республики Казахстан являются: защита казахстанского рынка; защита казахстанских произ­водителей и потребителей; стимулирование развития экономики; содей­ствие проведению структурной перестройки в экономике, поощрение конкуренции и противодействие монополизму; стимулирование экспор­та и поощрение импортозамещающего производства; привлечение ино­странных инвестиций и решение задач торговой политики, а также иные цели, определяемые центральными органами государственной власти Республики Казахстан.

Как отмечает Алибеков, проблемой института таможенной политики является механизм реализации ее целей.

Решение этой проблемы явно выходит за пределы действующего та­моженного права и может заключаться в правовой концентрации зако­нодательной базы на ключевых моментах, в том числе, путями кодифи­кации, унификации и гармонизации всего казахстанского законодатель­ства. К тому же, некоторые цели явно выходят за пределы возможно­стей и задач таможенной сферы.

Это напрямую относится к такой задаче, указанной в законе как привлечение инвестиций, данная цель не может быть достигнута тамо­женной службой, это цель других органов. Таможенная служба может лишь способствовать этому. Целесообразнее было бы рассматривать ее как «содействие в привлечении инвестиций».

К сожалению, законодатель при внесении изменений и дополнений в Указ Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казах­стан» от 20 июня 1995 г. не внес корректировок при определении целей таможенной политики, сформулированы слишком обобщенно, они тре­буют дополнения и систематизации. Одним из главных направлений деятельности таможенных органов является фискальный характер, тем не менее, среди целей таможенной политики отсутствует наполнение государственного бюджета.

Классификация целей и задач таможенной политики является слиш­ком общей, необходима ее конкретизация.

Если цель — улучшение социально-экономического положения госу­дарства, то задача — развитие национальной экономики. Из нее вытекают подзадачи: стимулирование экспорта и импортозамещающих произ­водств, содействие структурной перестройки, защита национальных производителей стратегических отраслей, защита производства в период ее становления повышение конкурентоспособности национальных про­изводств с помощью тарифных и административных мер регулирования внешнеэкономической деятельности; защита национальных производи­телей от недобросовестной конкуренции (в случае использования зару­бежными производителями демпинга и т.д.); содействие привлечению иностранных инвестиций; поощрение конкурентности и противодейст­вие монополизму и т.д.

Улучшение социального положения в государстве предусматривает также подзадачи: наполнение доходной части бюджета; содействие ме­ждународным контактам граждан и общественных организаций, на­правленных на повышение образованности, информированности, рас­ширение кругозора, укрепление дружбы с народами зарубежных госу­дарств и т.д.

 

2. СИСТЕМА И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ

2.1 Общая характеристика системы органов управления таможенным делом

Государственное управление вообще и государственное управление таможенным делом в частности осуществляются посредством опреде­ленной системы взаимосвязанных, по сути решаемых ими задач, орга­нов, образующих в рамках государства как целостной системы, ряд под­систем.

В п. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан указано, что госу­дарственная власть в республике едина, осуществляется на основе Кон­ституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную ветви, и взаимодействия их между собой с использованием системы издержек и противовесов.

В основе концепции разделения властей лежит реальная необходи­мость решения проблемы рациональной организации государственной власти, ее децентрализации и деконцентрации, определения структуры государственных органов и их функций по осуществлению различных видов деятельности специальными методами.

Органы исполнительной власти являются разновидностью органов государственной власти, осуществляют деятельность по государственно­му управлению, для чего наделены государственно-властными полномо­чиями, реализуемыми в характерных для этих органов правовых формах.

Конституция не использует термин «орган государственного управ­ления». Однако именно государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивающие реализацию законов; выде­лять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия, ко­торые необходимо провести в соответствии с законом; совершенство­вать правозащитные процедуры и деятельность правоохранительных ор­ганов; контролировать результаты действия закона и готовить предло­жения по его совершенствованию; осуществлять сбор и давать оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере. При характеристике органов управления таможенным делом следует учесть следующий момент. По мнению А.П. Алехина и Ю.М. Козлова, орган исполнительной власти — всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является ор­ганом исполнительной власти. Д.Н. Овсянко считает, что в дей­ствующем законодательстве термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные. Таможенные органы, по словам Габричидзе Б.Н., Суслова Н.А., представляют собой разновидность органов исполнительной власти, яв­ляются звеньями системы государственного управления. Анализ научной литературы свидетельствует о наличии развернутой характери­стики понятия органа государственного управления.

Орган государственного управления следует понимать как коллектив работников (служащих) с приданными ему материальными (финансовы­ми, техническими и т.п.) ресурсами, который: а) создается государст­венно-распорядительным путем; б) имеет ярко выраженную ор­ганизационно-правовую обособленность, означающую, что его место в более широкой системе государственных органов, а также внутреннее строение с исчерпывающей полнотой закрепляется формальным образом в официальном порядке, путем издания соответствующего правового ак­та; в) предназначен для выполнения, в порядке разделения труда, особо­го вида государственной деятельности, а именно управленческой (ис­полнительно-распорядительной), состоящей в реализации закрепленных за ним функций управления соответствующими объектами; г) осуществление управленческой деятельности от имени государ­ства на основе и в рамках четко очерченного объема государственно-властных полномочий, т.е. компетенции, в которой получает более глу­бокое выражение правосубъектность органа, выступающего конкретным субъектом права; д) является самостоятельным элементом в раз­ветвленной системе органов управления, от места в которой существен­но зависит объем и содержание полномочий, а также структурная орга­низация; е) — органы государственного управления образуются в порядке, установленном законами или иными нормативными право­выми актами, наделены правом выступать по поручению Республики Казахстан, и которые в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществляют повседневное руководство этой сферой жизнедеятельности государства.

Все вышеперечисленные признаки органа государственного управ­ления присущи и таможенным органам, что позволяет отнести таможен­ные органы к органам государственного управления или к органам ис­полнительной власти.

Становление системы таможенных органов Республики Казахстан осуществлялось в конкретных исторических условиях: с одной стороны — распад союзного государства, экономический кризис, с другой сторо­ны — обретение суверенитета и образование независимости государства. В 1991 году наше государство приступило к созданию современной та­моженной службы. Одним из первых Указов Президента был Указ от 12.12.1991 г. «О создании Таможенного комитета Республики Казах­стан». До этого времени в республике существовали Казахская респуб­ликанская таможня, таможня Хоргос, Гурьевская таможня, которые не­посредственно подчинялись Союзу ССР.

Кроме того, еще в Декларации о государственном суверенитете Ка­захской Советской Социалистической Республики  было предусмот­рено, что Казахская ССР организует союзно-республиканскую таможен­ную систему, а Конституционный закон «О государственной независи­мости Республики Казахстан»  более категорично закрепляет право Казахстана по организации всей собственной таможенной системы. По­этому еще в период существования Союза ССР были заложены правовые основы функционирования таможенных органов в суверенном и незави­симом Казахстане.

Органы управления в сфере таможенного дела созданы для решения проблемы дальнейшего развития и совершенствования таможенных пра­воотношений, и в процессе своей деятельности они взаимодействуют друг на друга. Поэтому, отличаясь друг от друга по масштабам, объему и содержанию работы, конкретным формам и методам осуществления функций по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют оп­ределенную систему, в которой все составные части взаимосвязаны и направлены из единого центра. Действуют они от имени государства, наделены определенными полномочиями, и их деятельность охраняется государством.

Система представляет собой совокупность взаимосвязанных и рас­положенных в определенной последовательности элементов, образую­щих вместе единое целое, преследующих достижение какой-либо цели. Элементы системы, являясь ее составными частями, имеют относитель­ную самостоятельность и обладают присущими им качествами и опреде­ленным функциональным назначением. Причем свойства элементов сис­темы не совпадают со свойствами целого (самой системы). Под систе­мой органов исполнительной власти принимается их совокупность и система их взаимоотношений на основе разграничения компетенции ме­жду ними.

Итак, государственное управление таможенным делом относится к ведению исполнительной власти, а система таможенных органов строит­ся на конституционных принципах и входит в единую систему государ­ственной власти.

В систему таможенных органов согласно ст. 8 Закона «О таможен­ном деле в Республике Казахстан» входят: Таможенный комитет, тамо­женные управления, таможни, таможенные посты (см. Приложение А, рисунок А.1). В Законе «О таможенном деле в Республике Казахстан» подчеркивается, что эти органы составляют единую систему. Каковы основания рассмотрения совокупности таможенных органов в качестве единой системы? Можно назвать две группы системообразующих фак­торов. Взятые в совокупности они и придают характер внутренней орга­нической взаимосвязи составным частям данной системы. Это функциональная общность, единство целей и задач таможенных органов, обусловленные тем, что все они выполняют единые по содержанию функции; организационное единство таможенных органов, оно обеспе­чивается организационным построением системы этих органов, которая отличается строгой иерархичностью и достаточно жесткой подчиненно­стью звеньев.

Централизация и подчинение нижестоящих таможенных органов вышестоящим, независимость таможен от местных исполнительных и представительных органов являются характерными отличительными чертами построения данной системы.

Вертикальное управление и отсутствие административного подчине­ния по горизонтали характерны как для системы таможенных органов в целом, так и для каждой из ее составных частей. Сказанное не означает, что звенья системы таможенных органов действуют изолированно от местных исполнительных и представительных органов. Их взаимосвязи достаточно многообразны. Таким образом, эта вся совокупность тамо­женных органов, их взаимосвязь, их взаимодействие в осуществлении таможенного дела основывающихся на общих системных принципах, целостности, структурности и иерархичности.

Итак, систему таможенного ведомства характеризует принцип ие­рархического построения. Указанный принцип предполагает отношения жесткой субординации между звеньями ведомства по вертикали.

Каждый из элементов таможенной системы в процессе организации управления имеет, как бы двойной статус, то есть выступает одновре­менно и как его субъект и как объект. Региональное таможенное управ­ление, например, является объектом управления для Таможенного коми­тета Министерство Государственных Доходов Республики Казахстан и при этом выступает субъектом руководящего воздействия для подчи­ненных ему таможен и таможенных постов.

Единство и иерархичность таможенной системы, указанный двойной статус ее элементов в своей совокупности обусловливают ее общую де­терминированность, то есть такую взаимосвязь, при которой состояние и деятельность одного компонента отражается на состоянии и деятельно­сти системы в целом.

Таможенные органы Республики Казахстан составляют четырех-звенную систему с единым подчинением. Принцип единой системы та­моженных органов неразрывно связан с однородными принципами, на которых основывается организация и осуществление таможенного дела: единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и со­четания его с мерами экономической политики. Взятые в целом, они конкретизируют содержание одного из основополагающих принципов конституционного устройства Республики Казахстан — ее единого эко­номического пространства.

2.2 Таможенный комитет Республики Казахстан в механизме управления таможенной системой

Систему таможенных органов, возглавляет Таможенный комитет -центральный таможенный орган, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом. За непродолжительный период време­ни Таможенный комитет (создан 12 декабря 1991 года) претерпел значи­тельные изменения и преобразования через следующие реорганизации: в главное таможенное управление Министерства финансов в ноябре 1992 года, Таможенный комитет при Кабинете Министров в апреле 1995 года, далее в октябре 1995 года Таможенный комитет Республики Казахстан (со статусом центрального исполнительного органа, не вхо­дящего в состав Правительства, но ему подчиненного), с января 1997 года — Государственный Таможенный комитет, с октября 1997 года — Таможенный комитет Министерства финансов  и, наконец, с октября 1998 года — в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 12.10.1998 г. № 4114 «О дальнейшем реформировании сис­темы государственных органов Республики Казахстан» было образовано Министерства государственных доходов Республики Казахстан . Как орган системы государственного управления, ответственный за ис­полнение государственного бюджета, Министерство объединило прак­тически все фискальные органы страны: налоговую и таможенную сис­темы, Департамент налоговой полиции, Агентство реорганизации и лик­видации предприятий, Комитет по государственному контролю над производством и оборотом алкогольной продукции. Таким образом, с 12.10.1998 г. таможенные органы включены в состав Министерства Го­сударственных Доходов Республики Казахстан и являются, как и преж­де, составной частью исполнительных органов государственной власти Республики Казахстан.

В положение о Министерстве государственных доходов, утвержден­ном Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 февра­ля 1999 г. № 17, внесены изменения и дополнения в соответствии с По­становлением Правительства от 2 августа 1999 г. № 1093, Постановле­нием Правительства от 22 февраля 2001 г. № 283, согласно которым Министерство имеет ведомства: Налоговый комитет, Таможенный коми­тет, Комитет по государственному контролю над производством и обо­ротом алкогольной продукции.

Изменения, произошедшие в экономике нашей страны, естественно, не могли самым принципиальным образом не сказаться на механизмах руководящего воздействия органов государственной власти на подве­домственные им сферы общественных отношений. В частности, в дея­тельности одного и того же органа исполнительной власти стали соче­таться как отраслевое управление, так и межотраслевое регулирование. Это, в свою очередь, привело к нарушению бывшей ранее довольно от­лаженной схемы определения организационно-правой формы органа го­сударственного управления исходя из его отраслевых либо межотрасле­вых полномочий.

Вышеприведенный анализ реорганизации, а также, практики госу­дарственного строительства системы — органов исполнительной власти демонстрирует лишь отсутствие какого-либо научного подхода и объек­тивных критериев при образовании новых видов органов исполнитель­ной власти, перераспределении компетенции между этими органами и при преобразовании таких органов из одного вида в другой.

Предусмотренные действующим правом различия в статусе мини­стерств и ведомств призрачны и не обоснованы юридически, эта точка зрения принадлежит большинству авторов, разрабатывающих проблема­тику современной исполнительной власти. «Необходима научно обосно­ванная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях системы, выявление и закрепление критериев их образования и опреде­ления их предметных сфер деятельности, компетенции и правового ста­туса в целом».

В соответствии с Конституционным законом от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан». Центральный таможен­ный орган в соответствии со статьей 24 данного закона охватывается понятием «ведомство». Согласно пункту 1 ст. 24 Конституционного за­кона «О Правительстве» ведомством является комитет центрального ис­полнительного органа республики. Пункт 2 этой же статьи определяет, что ведомство образуется, реорганизуется и упраздняется Правительством Республики Казахстан по представлению руководителя соответст­вующего центрального исполнительного органа. Исходя из этого, цен­тральный таможенный орган Республики Казахстан образуется, реорга­низуется и упраздняется Правительством по представлению Министер­ства государственных доходов. Так как таможенные органы включены в состав Министерства Государственных Доходов (которое, в соответст­вии со ст. Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан», счита­ется уполномоченным государственным органом по вопросам таможен­ного дела), то на данное Министерство было возложено выполнение следующих задач:

1) участие в формировании фискальной политики Республики Казах­стан и реализация этой политики;

2)  обеспечение в пределах своей компетенции экономической безо­пасности Республики Казахстан;

4)  обеспечение поступления налогов, сборов, таможенных и других обязательных платежей в бюджет;

5)  государственный контроль над производством и оборотом алко­гольной продукции;

6)  международное сотрудничество в целях интеграции экономики Республики Казахстан в международное экономическое пространство.

Таким образом, Центральный таможенный орган — это орган испол­нительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотрас­левую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Органы межотраслевой компетенции осуществляют полномочия, глав­ным образом (за исключением, естественно, нижестоящих органов и ор­ганизаций системы самого ведомства), в отношении организационно не­подчиненных им государственных органов, коммерческих и некоммер­ческих организаций, должностных лиц и граждан и обладают функция­ми нормативно-координационного характера и одновременно с этим мо­гут быть наделены широкими административными полномочиями по применению мер административного принуждения.

По характеру своей компетенции Таможенный комитет действитель­но наделён функциями межотраслевого характера. Для реализации целей казахстанской внешнеэкономической и таможенной политики таможен­ное ведомство страны наделено широким объемом «внешних» полномо­чий, в сферу действия которых попадает организационно неподчинен­ные ему объекты — фактически все физические и юридические лица не­зависимо от своего статуса, во всех случаях перемещения ими товаров транспортных средств через таможенную границу Республики Казах­стан.

Правовой статус таможенного комитета регулируется целым рядом нормативных актов, наиболее важными из которых являются Конститу­ция Республики Казахстан, Закон «О таможенном деле в Республике Казахстан», Постановление, Правительства Республики Казахстан № 173 от 25 февраля 1999 года. Закон «О таможенном деле в Республике Ка­захстан» конкретизирует положение Конституции Республики Казах­стан, определяет полномочия высших органов в отношении Таможенно­го комитета.

Следующим по юридической силе актом, регулирующим правовой статус Таможенного комитета Министерства государственных доходов является Постановление Правительства Республики Казахстан № 173 от 25 февраля 1999 года, которое утвердило Положение о Таможенном ко­митете и установило ряд мер по совершенствованию системы таможен­ных органов Республики Казахстан. В настоящее время именно положе­ние о Таможенном комитете наиболее подробно регламентирует компе­тенцию и вопросы структурной организации центрального таможенного органа.

В основе деятельности Таможенного комитета Республики Казахстан как ведомства лежат два основных, фундаментальных направления: внутреннее, связанное с руководством, контролем и обеспечением нор­мального функционирования всей системы казахстанских таможенных органов и внешнее, заключающееся в разработке стратегии развития внешнеторговой политики страны, таможенного дела и таможенного за­конодательства.

Первое из названных направлений с точки зрения теории управления можно охарактеризовать как «внутренние функции управления». «Целе­вая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы прида­вать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, со­ответствующее общественным потребностям в государственном управ­лении…

Органы центральных звеньев уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вообще совершенст­вованию организационной структуры и функциональных параметров го­сударственного управления».

В рамках руководства таможенной системой Таможенный комитет Республики Казахстан: назначает и освобождает от должности руково­дителей; развивает таможенную инфраструктуру; определяет планы дея­тельности подчиненных органов и контрольные задания, например, по сбору платежей в бюджет; осуществляет внутриведомственный кон­троль; разрабатывает, совершенствует и внедряет методологические приемы работы различных функциональных подразделений и их инфор­мационного обеспечения. Указанная деятельность осуществляется в раз­ных формах, среди которых выделяют внутренние правовые формы (на­пример, издания нормативно-правовых актов).

Таможенный комитет Республики Казахстан предоставил областным таможенным управлениям право издания локальных правовых актов,

действующих в рамках подведомственной им области и конкретизи­рующих его предписания для целей практического применения. Как по­казала практика, наличие, в принципе, такого полномочия у нижестоя­щих таможенных органов является объективно необходимым. Однако в нем таится и большая опасность для единообразного применения зако­нодательства всеми таможенными органами.

Понимая невозможность, с одной стороны, полностью отказаться от промежуточных управленческих структур, и стремясь, с другой сторо­ны, минимизировать указанные выше негативные последствия, комитет предпринял в этом направлении ряд организационных мер. Отметим наиболее значимые из них.

Во-первых, ряд особо важных таможен был напрямую подчинен Та­моженному комитету Республики Казахстан. Во-вторых, система внут­риведомственного контроля предусматривает проверку соблюдения за­конности и установленного порядка осуществления таможенных опера­ций в таможнях и на таможенных постах непосредственно должностны­ми лицами центрального аппарата Таможенного комитета Республики Казахстан «через голову» областных управлений.

Не все благополучно и в системе обратных связей внутри таможен­ного ведомства. Система обратных связей предназначена для поступле­ния к субъекту управления осведомительной информации от объекта управления. Необходимо иметь в виду несомненную заинтересованность субъекта управления любого уровня в максимально полной информации осведомительного характера. Практика неоднократно убеждала в том, что эффективность управления выше у того субъекта, который лучше информирован о среде функционирования, состоянии управляемых объ­ектов, результатах собственного управляющего воздействия и т.д.».

Таможенный комитет Республики Казахстан вполне понимает, что время кабинетной разработки и принятия важнейших решений по право­вому регулированию таможенного дела прошло. Необходим постоянный мониторинг практики применения таможенного законодательства. Толь­ко так можно установить проблемы в правоприменительной деятельно­сти нижестоящих органов, корректировать уже изданные акты, выявить и устранить пробелы правового регулирования.

При отдании руководящих указаний комитетом достаточно часто практикуется назначение конкретных лиц, ответственных за их исполне­ние (исполнителей), а также определение сроков и форм отчетности о проделанной работе. Однако такие отчеты свидетельствуют только о выполнении или невыполнении конкретной задачи, а не о состоянии объекта управления в целом.

Что же касается системы общего наблюдения за деятельностью ни­жестоящих структур, то она характеризуется излишней бюрократизаци­ей. С одной стороны, Таможенным комитетом установлено несколько

десятков форм отчетности по различным направлениям таможенной дея­тельности, которую нижестоящие органы обязаны ежемесячно, ежеквар­тально и по итогам года направлять для обобщения в центр, а с другой, Таможенный комитет запретил таможням и таможенным постам напря­мую, минуя областные управления, обращаться к нему с запросами.

В этой ситуации областные управления показали себя не с лучшей стороны. Если запросы в Таможенный комитет Республики Казахстан содержат критику их работы, они стараются не давать им хода, в осталь­ных же случаях работают «почтовым ящиком», переправляя документы в Комитет без какого-либо своего анализа и предложений по решению проблемы.

В целом надо отметить, что указанная негативная ситуация сложи­лась в результате прямого игнорирования Таможенным комитетом важ­нейших положений теории управления относительно организации сис­темы обратных связей. А.П. Коренев отмечает, что «гибкость и подвиж­ность системы обратных связей — это одно из проявлений демократично­сти в государственном управлении, обусловливающей развернутую сис­тему связей объектов с субъектами управлений, по которой осведоми­тельная информация может поступать как по иерархическим ступеням управления, так и, минуя некоторые вышестоящие промежуточные зве­нья».

Излишняя бюрократическая опека Таможенным комитетом подчи­ненных структур породила на местах полную утерю правоприменитель­ной инициативы. В условиях правового государства совершенно оче­видно, что любой закон, правовой акт Президента и Правительства Рес­публики Казахстан, если он содержит нормы прямого действия, подле­жит безусловному исполнению с момента своего официального вступ­ления в силу. Однако практически ни один из нижестоящих таможенных органов не будет напрямую применять такие акты до тех пор, пока не получит ведомственный приказ Таможенного комитета Республики Ка­захстан, воспроизводящий их положения, или хотя бы телетайпограмму с распоряжением начать их исполнять.

Второе, внешнее, направление деятельности Таможенного комитета Республики Казахстан предполагает разработку научно-аналитических и нормативных документов по вопросам таможенной политики, планиро­вания и прогнозирования, динамики развития внешней торговли, моде­лирования результатов воздействия на внешнеэкономическую деятель­ность тех или иных таможенно-правовых механизмов. Подобная дея­тельность имеет в виду рассмотрение достаточно глобальных, ком­плексных вопросов таможенной политики Республики Казахстан.

Комитет издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, действующие на всей территории Республики Казах­стан и обязательные для исполнения всеми государственными органами, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами.

Следует подчеркнуть, что даже с учетом того, что практически все органы исполнительной власти в настоящее время участвуют в разра­ботке определенных стратегических планов развития подведомственной отрасли либо сферы регулирования, полномочия таможенных органов являются в данном вопросе более значительными. В первую очередь это касается нормативного регулирования таможенного дела.

Современное казахстанское таможенное законодательство носит принципиально новый характер и значительно отличается от аналогич­ного нормативного массива советского периода.

Для нормального развития внешней торговли страны было необхо­димо создание благоприятного, стабильного и, что не менее важно, зна­комого и привычного для зарубежных торговых партнеров порядка пе­ремещения товаров через казахстанскую таможенную границу. В Кон­цепции совершенствования таможенной службы Республики Казахстан на 2000-2002 гг. целый ряд изменений был сделан для приведения тамо­женного законодательства Казахстана в соответствие с требованиями ВТО и соглашениями о таможенном союзе. Эти изменения послужат ос­новой гармонизации казахстанского законодательства с международны­ми стандартами и направлены на упрощение таможенных процедур и ускорение прохождения таможенных формальностей, а также разреше­ние имеющих место отдельных практических проблем, возникающих у импортеров при осуществлении таможенного оформления. В связи с этим, для страны, провозгласившей отход от государственной монополизации внешнеторговых связей, задачей номер один являлась разработка такого таможенного законодательства, которое бы в полной мере отвечало мировым стандартам в данной области. Указанные стан­дарты в настоящее время сформированы на уровне таможенного законо­дательства стран Европейского союза. Всемирной торговой организации (ГАТТ/ВТО) и Всемирной таможенной организации.

Воспринять международное и зарубежное таможенное законода­тельство, адаптировать его для казахстанской действительности, вне­дрить в жизнь и перестроить под его требования таможенную систему страны, — вот тот перечень глобальных задач, которые сама жизнь поста­вила перед таможенными органами Республики Казахстан на современ­ном этапе. Именно в связи с этим, наряду с «классическими» таможен­ными функциями по контролю и оформлению товаров, перемещаемых через таможенную границу, взиманию платежей и борьбе с контрабан­дой, столь большое место в деятельности Таможенного комитета уделя­ется стратегии развития таможенной политики Республики Казахстан.

Для выполнения возложенных на него функций Таможенный коми­тет, как и любой орган управления, имеет предусмотренное законода­тельством права, главное из которых — право издания актов. Статья 10 91

Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» устанавливает, что в случаях, предусмотренных настоящим Законом, иными законодатель­ными актами Республики Казахстан, актами Правительства, Таможен­ный комитет издаёт в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу. Нормативные акты Таможенного комитета общего характера вступают в силу по истечении не менее тридцати дней после их опубликования Таможенным комитетом, за исключением случаев, ес­ли эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют.

На практике, при подготовке нормативных актов по вопросам тамо­женного дела любого уровня, Таможенный комитет Республики Казах­стан выступает либо их непосредственным разработчиком, либо глав­ным экспертом. Это относится к международным договорам Республики Казахстан, касающимся таможенного дела, договорам о разграничении полномочий и предметов ведения между Республикой Казахстан и ее субъектами, в части вопросов таможенно-правового регулирования, рес­публиканским законам, правовым актам Президента и Правительства, посвященным вопросам таможенного дела. Наряду с этим, нормативные акты самого Таможенного комитета составляют один из крупнейших массивов, действующих в настоящее время ведомственных актов.

Таким образом, законодательство закрепляет право центрального таможенного органа издавать нормативные акты, устанавливающие об­щеобязательные правила поведения в сфере таможенного дела, признаёт акты Таможенного комитета источниками таможенного права. Тамо­женный комитет конкретизирует в своих актах порядок помещения то­варов под отдельные таможенные режимы. Закон «О таможенном деле в Республике Казахстан » определяя общие основы организации и исполь­зования того или иного таможенного режима, детализирует их примене­ние. Так, по каждому из 15 таможенных режимов Таможенным комите­том изданы инструкции, например: Инструкция по применению тамо­женного режима выпуска товаров для свободного обращения утвержде­на Приказом Таможенного комитета Министерства Государственных Доходов Республики Казахстан от 9.02.2001 г. № 46.

В настоящее время Таможенным комитетом осуществляется большая работа по приведению действующих подзаконных актов в соответствии с Законом «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 16 июля 1999 г. Акты органов управления, как известно, могут иметь как норма­тивный, так и ненормативный характер. Это в полной мере относится и к Таможенному комитету. Наиболее часто издаваемый этим ведомством акт — приказ председателя Таможенного комитета может не только уста­навливать общие правила поведения и является правовой нормой (при­каз, утверждающий положение, инструкцию), но также содержать инди­видуальные предписания и не носить нормативного характера (приказ о назначении на должность). Председатель Таможенного комитета правомочен издавать и некоторые другие акты — как индивидуальные (распо­ряжения), так и правоприменительные (указания, разъяснения). Тамо­женный комитет наделён также широкими правоприменительными пол­номочиями.

Структуру Таможенного комитета Министерства Государственных доходов следует рассматривать как внутреннюю организацию центра управления системой таможенных органов. Обеспечить деятельность любой системы должен центр управления от того, какую внутреннюю организацию имеет центр, во многом зависит успешное выполнение воз­ложенных на него функций. Внутренняя организация центрального ор­гана должна соответствовать уровню и масштабу задач, решаемых сис­темой таможенных органов в целом. Слишком примитивная организация центра управления, также как и его чрезмерная перегруженность, лиш­ними звеньями, громоздкость, создают трудности в работе, значительно снижают эффективность деятельности, и, как следствие, делают более длительным самый важный этап управленческой деятельности — приня­тие решений. Определение структуры таможенного комитета входит в сферу компетенции Правительства Республики Казахстан и уполномо­ченного государственного органа по вопросам таможенного дела — т.е. Министерства государственных доходов. Основные вопросы структур­ной организации комитета определены в Постановлении Правительства № 173 от 25 февраля 1999 года.

Центральный таможенный орган возглавляет Председатель. Осуще­ствляя свою деятельность на основе принципа единоначалия, он несет перед Правительством и Министром государственных доходов Респуб­лики Казахстан персональную ответственность за работу руководимого им ведомства. Заместители Председателя помогают ему в руководстве Таможенным комитетом и возглавляют работу на одном из общих на­правлений. Председатель Таможенного комитета назначается на долж­ность и освобождается от должности Правительством Республики Ка­захстан по представлению Министра государственных доходов. Назна­чение на должность и освобождение от должности руководителей ве­домств республики осуществляется Правительством по представлению соответствующих министров. Как считает С. Укин, «должность руково­дителя центрального таможенного органа Республики Казахстан являет­ся политической должностью» и обосновывает данную точку зрения следующими аргументами.

Во-первых, норма, заложенная в статье 7 Закона «О государственной службе», касающейся политических должностей государственных слу­жащих, исходит из принципа распространения своего действия на руко­водителей государственного органа и их заместителей, а не на руково­дителей структурных подразделений государственного органа, их отде­лов, управлений и т.д., а также на технический и вспомогательный пер­сонал государственного аппарата. А руководитель центрального таможенного органа республики руководит всей системой таможенных орга­нов.

Во-вторых, норма о политических должностях касается руководите­лей государственных органов республиканского уровня и их заместите­лей, а также акимов областей, городов республиканского значения и сто­лицы Республики, так как они в соответствии с пунктом 3 статьи 87 Конституции являются представителями Президента и Правительства Республики. А руководитель центрального таможенного органа является руководителем республиканского уровня.

В-третьих, хотя центральный таможенный орган и не является цен­тральным исполнительным органом, тем не менее, он пока является со­ставной частью Министерства государственных доходов, которая явля­ется центральным исполнительным органом. К тому же, центральный таможенный орган и нижестоящие таможенные органы, образуя единую систему, составляют в своей совокупности ведомство, которое, является центральным органом государственного управления, образуемый в слу­чае необходимости для руководства отдельными сферами хозяйственно­го и социально-культурного строительства, а согласно подпункта 4 пункта 2 статьи 7 Закона «О государственной службе» руководители, возглавляющие центральные исполнительные органы и ведомства, к ко­торым относится также центральный таможенный орган, относятся по должности к политическим государственным служащим.

В-четвертых, согласно пункту 1 статьи 64 Конституции Республики Казахстан всю систему исполнительных органов возглавляет Правитель­ство, и оно же осуществляет руководство их деятельностью. А это озна­чает, что при прекращении полномочий Правительства прекращает свои полномочия Министр государственных доходов как член Правительства, которое, в свою очередь, влечет за собой прекращение полномочий ру­ководителя центрального таможенного органа, так как Министр госу­дарственных доходов руководит Министерством государственных дохо­дов, являющееся уполномоченным государственным органом по вопро­сам таможенного дела. Хотя, согласно части 6 статьи 7 Закона «О тамо­женном деле», руководитель центрального таможенного органа назна­чается Правительством республики по представлению уполномоченного государственного органа по вопросам таможенного дела, тем не менее, срок полномочий руководителя центрального таможенного органа ста­вится в зависимость от срока полномочий не только Правительства, но и Министра государственных доходов. Председатель Кабинета имеет двух заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром государственных доходов по представлению Председателя Комитета.

Распределение обязанностей заместителей входит в компетенцию Председателя. Председатель Таможенного комитета и его заместители руководствуются в своей деятельности Конституцией Республики Ка- 94

захстан, Законом «О таможенном деле в Республике Казахстан» и дру­гими актами.

2.3 Территориальные таможенные органы в системе таможенного ведомства

Если центр управления осуществляет оперативное руководство, а также занимается планированием и аналитической деятельностью, то основную функциональную нагрузку выполняют органы управления на местах. Это в полной мере относится и к системе таможенных органов Республики Казахстана. Не Таможенный комитет Министерства Госу­дарственных Доходов, а именно нижестоящие таможенные органы про­водят таможенное оформление, осуществляют таможенный контроль с использованием всех его форм: осмотр, досмотр, и т.д. Деятельность центрального ведомства направлена главным образом на обеспечение оптимального режима работы органов таможенного контроля на местах.

Рассматривать весь комплекс проблем, связанных с организацией таможенных органов на местах, необходимо в первую очередь, с точки зрения системного анализа объекта. Невозможно изучить деятельность системы в целом, не ознакомившись с механизмом работы всех ее структурных элементов.

Вторым звеном в системе таможенных органов Республики Казах­стан являются областные таможенные управления (ГТУ и ТУ). Необхо­димость их создания была продиктована стремительным развитием внешнеэкономической деятельности в стране в начале 90-х годов, уве­личением числа таможенных органов и усложнением стоящих перед ни­ми задач, а также сложностью функций в организации управления в сфере таможенного дела.

Таможенные управления по своей сути являются промежуточным руководящим звеном между Таможенным комитетом Республики Казах­стан и таможнями, таможенными постами, непосредственно осуществ­ляющими таможенное оформление, таможенный контроль, взимание платежей.

В советский период, когда объем внешнеторговой деятельности был не столь значительным, а таможенные функции сведены к минимуму, все таможни непосредственно подчинялись центральному таможенному органу. В настоящее же время прямое и непосредственное подчинение одиннадцати самостоятельных таможен, в том числе, Центральной энер­гетической таможни и Информационно-статистической таможни и более чем 149 таможенных постов Таможенному комитету привело бы практи­чески к полной дезорганизации центрального аппарата таможенного ве­домства, которое бы «увязло» в решении мелких проблем подчиненных органов и оказалось бы не в состоянии заниматься разработкой страте­гии и нормативным обеспечением таможенного дела.

Идея формирования областных таможенных структур возникла еще в период существования СССР. Таможенный устав 1924 года предусмат­ривал следующее строение таможенных учреждений:

—  главное таможенное управление в составе Наркомата внешней тор­говли;

—  уполномоченные Наркомата при Совнаркомах союзных республик и отделения ГТУ в союзных республиках;

—  районные таможенные инспекторские управления;

—  таможни и таможенные посты.

Таможенный кодекс СССР 1928 года предоставил ГТУ право издания ведомственных актов по таможенному делу.

В 30-х годах в связи со свертыванием НЭПа и падение объемов внешней торговли происходит сокращение числа таможен с 218 в 1927 году до 67 в 1935. «Сокращалась и численность личного состава. Тамо­женный аппарат насчитывал в 1927 году около 3 тысяч работников, а к середине 30-х годов сократился на одну треть». Численность аппарата самого ГТУ в 1930 году составляла всего 21 человек.

В таможенном кодексе 1964 года прослеживается дальнейшее упро­щение структуры управления таможенным делом. Сохранилось два зве­на — Главное таможенное управление и таможни. Однако такая система оказалась неэффективной и в период либерализации внешнеполитиче­ской деятельности вновь появилась идея воссоздания трехступенчатой структуры управления таможенным делом. Вопрос об образовании рес­публиканских и региональных управлений государственного таможен­ного контроля был принципиально решен в Постановлении Совета Ми­нистров СССР от 21 апреля 1990 года № 339 «О мерах по совершенство­ванию управления таможенным делом…». Однако в законодательном порядке статус региональных структур таможенного управления был за­креплен лишь в Таможенном кодексе СССР 1991 года. Статья 4 Кодекса выделяла в качестве таможенных органов региональные таможенные управления СССР. Устанавливалось, что создание, ликвидация и реор­ганизация региональных таможенных управлений производится Тамо­женным комитетом СССР. Создание региональных управлений на тер­ритории республика могло производиться с согласия этой республики. Региональные таможенные управления должны были действовать исхо­дя из целей скоординированного развития внешнеэкономических связей СССР и республик, активизации внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций, а также с учетом мнения республик, терри­тории которых образуют регионы. Пределы регионов могли не совпа­дать с границами между республиками и административно-территориальными образованиями этих республик.

Таким образом, идея возникновения и существования таможенных управлений возникла не на пустом месте.

Пока что трудно сделать окончательные и тем более бесспорные вы­воды и обобщения о перспективах развития и судьбе таможенных управлений. На сей счет высказывались разные мнения, что вполне объ­яснимо с учетом новины и недостаточной практической «апробированности» данной таможенно-управленческой структуры. Принимая во внимание, что сеть таможенных управлений расширяется, по-видимому, следует всесторонне проанализировать их практический опыт, а затем уже вносить взвешенное суждение об их месте и путях развития в сис­теме таможенных органов.

Аргументом в пользу необходимости существования таможенных управлений является тот факт, согласно теории управления одним из требований к организации управляемых систем выступает наличие в системе «усилительного свойства». Таможенное управление в общей модели таможенного ведомства мыслилось именно как такое «усили­тельное свойство», которые должно «не только правильно воспринимать команды вышестоящего руководителя, но и усиливать и доводить их до своих подчиненных», то есть до таможен и таможенных постов.

2.4 Совершенствование   функциональных направлений деятельности таможенных органов

Функции таможенных органов являются конкретизацией общих функций управления — всеобщих, типичных, наиболее устойчивых и от­носительно самостоятельных видов управленческой деятельности. Мы рассмотрим таможенные функции, имеющие «внешнюю» направлен­ность на организационно не подчиненные объекты.

При этом, например, регулятивно-управленческая функция проявля­ется в таможенно-тарифном регулировании, контрольная в таможенном и валютном контроле, юрисдикционная в правоохранительной деятель­ности. В соответствии со ст. 8 Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» таможенные органы обозначены как правоохранительные. Прежде чем дать характеристику основных направлений деятельности таможенных органов, необходимо определить какие это функции. Опыт практической деятельности таможенных органов Республики Казахстан, опыт зарубежных государств все более приводит к выводу, что тамо­женные органы являются сугубо фискальными органами.

Так, на заседании Правительства Республики Казахстан, состояв­шемся 23 ноября 1999 года, на котором обсуждались вопросы внутрен­ней безопасности страны, глава Правительства в отношении таможен­ных органов подчеркнул, что они являются, прежде всего, экономиче­ской структурой и не следует допускать излишней милитаризации этой службы.

В соответствии с Указом Президента «О мерах по дальнейшему со­вершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Ка­захстан» от 22 января 2001 г. предлагается разработать и внести на рас­смотрение Парламенту Республики Казахстан проекты законов о внесе­нии изменений и дополнений в действующее законодательство, преду­сматривающее лишение таможенных органов функций и полномочий по осуществлению оперативно-розыскной деятельности с сохранением за ними права проведения дознания по делам о контрабанде и уклонении от уплаты таможенных платежей.

Если обратиться к опыту организации таможенного дела Франции, то таможенная служба Франции представляет собой часть государствен­ного административного аппарата, деятельность которого связана с кон­тролем за пересечением грузами таможенной границы. Таможня тради­ционно выполняет две важнейшие функции — фискальную и регули­рующую. Таможенные службы всех развитых стран уделяют большое внимание не непосредственному досмотру грузов и транспортных средств, а проведению предварительного анализа и рассмотрению вариантов возможных контрабандных перевозок. Необходимо на зако­нодательном уровне закрепить функции, выполняемые таможенными органами. Мы придерживается мнения, что это должны быть: фискаль­ная и регулирующая функции.

В 2000 году в Республике Казахстан было начато реформирование таможенной системы, которое предполагается завершить в 2003 году. Реформа направлена на упрощение таможенного контроля, прозрачность законодательства и таможенных процедур, разработку стратегии посту­пления таможенных платежей. Кроме того, реформа должна следовать международной практике, которая нашла свое отражение в конвенциях и соглашениях Всемирной таможенной организации и Всемирной торго­вой организации.

Одним из основных принципов реформирования таможенной служ­бы является создание условий для либерализации внешней торговли и благоприятного режима для международного транзита товаров с учетом географического положения страны.

Таможенным комитетом МГД Республики Казахстан проводилась планомерная работа по созданию разветвленной инфраструктуры, деятельность которой призвана способствовать ускорению таможенной очистке товаров и транспортных средств.

Многочисленные действующие нормативные правовые акты по та­моженному делу создали условия свободного и порой двусмысленного толкования и привели, как следствие, к злоупотреблениям среди тамо­женных органов.

Недоступность, а также низкая степень адаптивности действующих таможенных норм к современным хозяйственным условиям отталкивают не только реальных, но и в большей степени потенциальных участников внешнеэкономической деятельности и, следовательно, наносят весомый урон экономике и имиджу государства.

В целях упрощения таможенного законодательства для участников внешнеэкономической деятельности МГД РК создало межведомствен­ную рабочую группу по систематизации, кодификации и совершенство­ванию нормативно-правовых актов по таможенному делу. В настоящее время данная работа полностью завершена.

Принятые приказы систематизированы по их функциональному на­значению и прошли регистрацию в Министерстве юстиции Республике Казахстан.

Всего разработано 52 инструкции, утвержденные приказом Тамо­женного комитета, и 4 инструкции — приказом МГД РК.

Одним из направлений реформирования таможенных органов долж­на стать компьютеризация и автоматизация таможенного оформления и контроля, создание единого глобального банка данных о движении товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Ка­захстан.

Важная роль в упрощении таможенных процедур отводится созда­нию системы информационного обеспечения, внедрению единой авто­матизированной системы таможенной службы. Использование собст­венных информационных систем будет способствовать дальнейшему упрощению процесса таможенного оформления грузов, времени прохо­ждения таможенных формальностей, эффективному анализу деятельно­сти таможенных органов, противодействию контрабанде и нарушениям таможенных правил.

В перспективе необходимо создание системы автоматизированного обмена данными, являющимися торговыми партнерами Казахстана, од­новременно упростив таможенные формальности, связанные с заполне­нием документов вручную.

Таможенно-тарифное регулирование представляет собой комплекс мер (методов), основанных на использовании ценового фактора воздей­ствия на внешнеторговый оборот.

Таможенно-тарифные средства были и продолжают оставаться в числе активно используемых инструментов реализации таможенной по­литики. Необходимо уточнить, что понятие «таможенно-тарифные сред­ства» здесь понимается в широком значении, т.е. не только собственно таможенный тариф как инструмент регулирования, а весь комплекс средств, эффект воздействия которых на внешнеторговые потоки обес­печивается путем влияния на величину стоимости находящихся во внешнеторговом обороте товаров. Набор таких инструментов чрезвы­чайно многообразен, но регламентация их использования в основе своей имеет, прежде всего, финансово-правовые нормы — нормы права, регули­рующие финансово-денежные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства (распределения и пере­распределения национального дохода). Безусловно, при всей важности собственно финансовых норм в правовом механизме применения тамо­женно-тарифных средств регулирования, в нем достаточно широко пред­ставлены и административные (финансово-административные) нормы. Это, в частности, относится к регламентации техники таможенного об­ложения, определению таможенной стоимости, страны происхождения товара и др.

В более широком понимании таможенно-тарифные средства регули­рования являются составной частью налоговой системы. Поэтому пред­ставляется вполне правомерным использовать также понятие «налого­вые нормы» применительно к правовому механизму таможенно-тарифного регулирования. Такой подход, в свою очередь, ориентирует рассмотрение данного механизма в рамках налогового законодательства и, тем самым, дает возможность адекватно уяснить правовую природу и функции таможенно-тарифного регулирования.

Основными функциями финансовых, в том числе и таможенно-тарифных, средств государственного регулирования являются фискаль­ная (аккумуляция финансовых ресурсов для обеспечения государствен­ной деятельности) и регулятивная (обеспечение реализации государст­венного экономического регулирования). Активное вмешательство госу­дарства в экономическую жизнь страны, яркий пример чему дает фран­цузская модель государственного регулирования, позволяет сказать, что в настоящее время эти функции не могут рассматриваться раздельно. Их единство лежит в самой основе механизма государственного экономиче­ского регулирования, осуществляемого, прежде всего, с помощью нало­говой политики. Одно из наиболее ярких подтверждений тесной взаимо­связи указанных функций можно найти в механизме реализации тамо­женной политики современных государств.

В основе таможено-тарифного регулирования лежит таможенный тариф — свод ставок таможенных пошлин и одна из основных состав­ляющих таможенного законодательства любого государства с рыночной экономикой. Тариф призван устанавливать баланс между поддержкой и стимулированием национальной промышленности, с одной стороны, и развитием свободной международной торговли и международного эко­номического сотрудничества, с другой.

В истории Республики Казахстан, как, впрочем, и в истории других государств, таможенно-тарифное регулирование строилось на постоян­ной борьбе между протекционистским и фритредерским подходами к ре­гулированию внешнеэкономической деятельности. Первый направлен на создание наиболее благоприятных условий для развития отечественного производства и внутреннего рынка. Его основные цели достигаются пу­тем установления высокого уровня таможенного обложения на импор­тируемые товары, в то время как второй предполагает минимальный уровень таможенных пошлин и направлен на всемерное поощрение вво­за иностранных товаров на внутренний рынок страны. К.Н. Лодыжен-ский еще в прошлом веке очень точно отметил, что «на таможенном та­рифе рельефно отражается то направление, которого держится прави­тельство в своих отношениях к внешней торговле и к тесно связанной с нею внутренней производительности».

В основу структуры импортного Таможенного тарифа Республики Казахстан положен широко применяемый в мире принцип «тарифной эскалации» — повышения ставок пошлин по мере роста степени обработ­ки продукции (сырье и материалы — 0-5 %, полуфабрикаты и комплек­тующие — 5-15 %, готовые изделия -15-30 %).

Ставки определяются Правительством. Постановление Правительст­ва Республики Казахстан от 14 ноября 1996 г. № 1389 «О ставках тамо­женных пошлин на ввозимые товары». Постановление Правительства Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в постановление  Правительства  Республики  Казахстан  от   14 ноября 1996 г. № 1389» от 25 июня 1999 г. № 852 и т.д.

Ставки таможенных пошлин в Таможенном тарифе систематизиро­ваны в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). ТН ВЭД содержит единый систематизирован­ный перечень наименований, описаний и кодов товаров и основывается на международной Гармонизированной системе описания и кодирования товаров. ТН ВЭД является необходимой предпосылкой и условием не только тарифного регулирования, но и в целом для нормального осуще­ствления внешней торговли. В настоящее время в Республике Казахстан используется Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельно­сти Содружества независимых государств (ТН ВЭД СНГ), принятая го­сударствами — участниками СНГ путем подписания соответствующего Соглашения 3 ноября 1995 года в г. Москве. В соответствии с указанным Соглашением ведение ТН ВЭД СНГ возложено на казахстанскую тамо­женную службу.

Ставки таможенных пошлин, указанные в Таможенном тарифе, яв­ляются базовыми и действуют в отношении товаров, происходящих из стран, в торгово-политических отношениях с которыми Казахстан пре­доставляет режим наиболее благоприятствуемой нации (более 130 госу­дарств).

Ставки в размере 75% базовых применяются к товарам, происходя­щем из развивающихся стран — пользователей национальной схемы пре­ференций.

Не взимаются таможенные пошлины с товаров, происходящих из наименее развитых стран.

Таможенные пошлины не взимаются также при ввозе товаров, про­исходящих из государств-участников СНГ, подписавших Соглашение о создании зоны свободной торговли.

К товарам, ввозимым из стран, в торгово-политических отношениях с которыми не предусмотрен режим наиболее благоприятствуемой на­ции, либо страна происхождения которых не установлена, применяются ставки таможенных пошлин превышающие базовые в два раза.

Таким образом, вполне очевидно, что контроль за правильностью определения страны происхождения товаров является одной из важней­ших функций таможенной службы в рамках таможенно-тарифного регу­лирования.

Правовое регулирование вопросов определения страны происхожде­ния товаров содержится в Законе «О таможенном деле в Республике Ка­захстан». Происхождение товара из той или иной страны под­тверждается сертификатом происхождения товара. Указанный сертифи­кат представляется таможенному органу вместе с остальными докумен­тами при производстве таможенного оформления.

В компетенции отделов таможенного оформления и контроля тамо­жен и таможенных постов находятся вопросы контроля за достоверно­стью и полнотой сведений, заявленных в таможенной декларации для определения страны происхождения товара и предоставления соответст­вующих тарифных льгот и преференций, в том числе проверка докумен­тов и сведений, подтверждающих происхождение товаров.

Административная юрисдикция специализированных подразделений таможенных органов — отделов товарной номенклатуры и происхожде­ния товаров заключается в следующем. Они вправе:

1) требовать обязательного представления сертификата происхожде­ния в отношении товаров, происходящих из стран, которым Республика Казахстан  предоставляет льготы по таможенному тарифу, а также ввоз которых из данной страны регулируется количественными и иными ог­раничениями;

2)  требовать представления сертификата происхождения товара в отношении любого товара, в том числе и в отношении товаров, не ука­занных выше, если имеются достаточные основания полагать, что дек­ларируются недостоверные данные о происхождении товара;

3) запрещать ввоз на таможенную территорию товаров, если имеют­ся достаточные основания полагать, что они происходят из страны, то­вары которой не подлежат выпуску в соответствии с международными соглашениями и/или внутренним законодательством Республики Казах­стан;

4)  в случае возникновения сомнений относительно безупречности сертификата или содержащихся в нем сведений — обращаться к компе­тентным органам страны, выдавшей сертификат, с просьбой сообщить дополнительные сведения;

5)  при выявлении несоответствия между сведениями о происхожде­нии товара, заявленными в ГТД, сертификате происхождения, товаросо­проводительных, платежных и иных документах и данными, указанными непосредственно на самих товарах и их упаковках, исходить из того, что происхождение данных товаров достоверно не установлено. Это, в свою очередь, влечет отказ в предоставлении каких-либо тарифных и нета­рифных льгот и обложение данного товара по максимальным ставкам Таможенного тарифа.

Средствами таможенно-тарифного регулирования являются платежи налогового характера, уплату которых обеспечивают таможенные орга­ны и к которым относятся, прежде всего таможенные пошлины, а также уравнительные налоги, компенсационные сборы и т.п. Таможенные пла­тежи имеют различные названия. Формальное название того или иного платежа далеко не всегда отражает его экономическую сущность, фи­нансово-правовую природу. Дело не только в исторических традициях, сложности юридической классификации. Иногда здесь находит прояв­ление и чисто субъективный момент, желание введения дополнительного обязательного платежа (фактически нового налога) в обход уста­новленной процедуры заставляет скрывать его сущность, использовать не соответствующий его природе термин.

Здесь необходимо отметить, что, к примеру, французская правовая доктрина выработала достаточно четкие определения различных видов платежей налогового и неналогового характера. На основе ее уточняется и терминология законодательства. Кратко можно дать следую­щую финансово-правовую характеристику основных видов платежей, имеющих непосредственное отношение к таможенно-тарифному регу­лированию.

Наиболее важное с экономической и юридической (специальная про­цедура введения в действие, выполняемые функции) точек зрения значение в механизме таможенно-тарифного регулирования имеют пла­тежи налогового характера. Налог в самом общем виде можно опреде­лить как взысканные в установленном порядке с целью обеспечения фи­нансирования публичных расходов государства или местных органов обязательного платежа, имеющего окончательный (безвозвратный) ха­рактер, не обусловленного каким-либо встречным удовлетворением и какой-либо связью с функционированием публичной службы. Законодательная практика относит к таможенным платежам собственно налоги, а также парафискальные платежи, сборы, пошлины налогового характера. Парафискальный платеж, являясь своего рода «целевым на­логом», можно определить как обязательный денежный сбор, уплачи­ваемый в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными органами государственной власти или госу­дарственной (местной) администрации.

Пошлина — принудительный денежный платеж, взыскиваемый в пользу государства (местных органов, административных органов) с лиц, пользующихся определенными услугами, но без определенного ус­тановления соотношения со стоимостью этих услуг. Сбор, в отличие от пошлины, основывается на соотношении между его размером и стоимо­стью оказанных плательщику услуг.

Исходя из данных определений, надо признать, что используемые в таможенном законодательстве термины не могут быть примером точно­го совпадения формального (принятого) обозначения формы и ее реаль­ного содержания. Это, в первую очередь, относится к таможенным по­шлинам, хотя и многие таможенные сборы не являются «сборами» в ука­занном смысле. Гипотетически можно предположить, полностью отвле­каясь от фактической стороны дела, что таможенная пошлина является пошлиной в указанном значении, но не как плата за услугу, а как плата за предоставляемое право, например, вывезти товары с таможенной тер­ритории.

Фактически таможенная пошлина, безусловно, относится к налого­вым платежам, являясь косвенным налогом. Изначально таможенные

пошлины (равно как и некоторые таможенные сборы), не основывались, строго говоря, на пошлинном принципе, в соответствии с которым пла­тельщик полу чает какие-либо услуг. На практике многие дей­ствия, за которые они формально взимались, не вызывали каких-либо издержек. Поэтому эти услуги и действия чаще «являлись обыкновен­ным поводом, удовлетворяя алчным инстинктам феодальной аристокра­тии, будучи новой формой грабежа, постоянного правильно организо­ванного».

Законом «О таможенном деле в Республике Казахстан» предусмот­рены следующие виды пошлин:

1. адвалорные (ad valorem), начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров;
2. специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров;
3. комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения.

Наряду с указанными видами пошлин, Закон предусмотрел еще не­сколько видов пошлин, наиболее ярко указывающих на регулирующую роль таможенного налогообложения. Речь идет о сезонных пошлинах, которые могут устанавливаться Правительством Республики Казахстан для оперативного регулирования ввоза и вывоза товаров и срок действия которых не может превышать 6 месяцев в году, а также ряде чисто «за­щитных» пошлин, названных особыми. К последним относятся:

1. Специальные пошлины, применяемые в качестве защитной меры, если товары ввозятся в Республику Казахстан в количествах и на усло­виях, наносящих или угрожающих нанести ущерб отечественным про­изводителям подобных или непосредственно конкурирующих товаров, а также  как  ответная  мера  на дискриминационные  и  иные  действия, ущемляющие интересы Казахстана, со стороны других государств и их союзов.

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан от 5.02.99 г. № 88 «О мерах по стабилизации экономической ситуации и защиты отечественных производителей» была утверждена ставка специальной таможенной пошлины в размере 200% на ввоз на территорию Республики Казахстан товаров, страной происхождения которых является Кыргызская Республика.

Сливочное масло и молочные жиры             1405;

Дрожжи активные                                       210210;

Маргарин                                                   1517;

Майонез                                                     210390900;

Алкогольные и безалкогольные напитки       22;

Табак

2. Антидемпинговые пошлины, применяющиеся в случаях ввоза на таможенную территорию Республики Казахстан товаров, по цене более низкой, чем их нормальная стоимость в стране вывоза в момент этого ввоза, если такой ввоз наносит или угрожает нанести материальный ущерб отечественным производителям подобных товаров либо препят­ствует организации или расширению производства подобных товаров в Республике Казахстан.

Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 мая 2001 г. № 620 «О введении временной антидемпинговой пошлины при импор­те цемента из Кыргызской Республики»установило:

1. Ввести временные антидемпинговые пошлины в размере 67,3 процента от таможенной стоимости сроком до 15 октября 2001 года на импорт цемента (коды ТН ВЭД СНГ 2523 10 000 — 2523 90 900), страной происхождения которого является Кыргызская Республика.
2. Компенсационные пошлины, применяемые в случаях ввоза това­ров, при производстве или вывозе которых прямо или косвенно исполь­зовались субсидии, если такой ввоз наносит или угрожает нанести мате­риальный ущерб отечественным производителям подобных товаров ли­бо препятствует организации или расширению производства подобных товаров в Республике Казахстан.

Применению особых видов пошлин предшествует расследование, проводимое в соответствии с законодательством.

Эффективное использование защитных мер в отношении импортных товаров становится для Республики Казахстан условием выживания на­циональной экономики. Такое положение обусловлено следующими факторами.

Во-первых, те же западные страны активно субсидируют собствен­ных производителей (в первую очередь в сельском хозяйстве и тек­стильной промышленности), облегчая им интервенцию на казахстанский внутренний рынок. Как отмечает известный специалист по экономике мирохозяйственных связей американец П. Линдерт, «почти никогда го­сударство не учитывает интересы других стран в такой степени, как свои собственные. В большинстве случаев они просто игнорируются».

В итоге, по последним оценкам, доля как продовольственных, так и непродовольственных иностранных товаров в розничном товарообороте Республики Казахстан уже приближалась к 60%. В такой ситуации внут­ренний рынок может оказаться окончательно потерянным для отечест­венной промышленности и сельского хозяйства. Одна из серьезных про­блем — углубление зависимости страны от импорта продовольствия, то­варов народного потребления.

Конечно, финансово-экономический кризис осени 1998 года не­сколько снизил объемы импорта, однако, вряд ли кто-либо решится при­знать подобные кризисы эффективным способом регулирования ввоза зарубежных товаров.

Важнейшей идеологической основой для формирования современ­ной отечественной внешнеэкономической политики, направленной на преодоление указанных негативных последствий, явился Закон Респуб­лики Казахстан от 26 июня 1998 года «О национальной безопасности Республики Казахстан».

В названном документе отмечается, что во внешнеэкономической сфере национальные интересы Республики Казахстан заключаются в ус­тановлении для казахстанских производителей таких экономических связей, которые бы обеспечили реализацию интересов казахстанских предприятий, способствовали повышению конкурентоспособности оте­чественной продукции, эффективности производства и экономическому росту. В условиях либерализации внешней торговли необходимо защи­щать интересы отечественных производителей на внешнем рынке. Госу­дарство должно решительно добиваться устранения дискриминацион­ных ограничений на ввоз казахстанской продукции в развитые страны Запада, не допускать навязывания Республике Казахстан политических решений, наносящих ее гражданам и предприятиям экономический или моральный ущерб.

Для выполнения правительственных решений по реформированию таможенно-тарифной системы, нам предстоит завершить работу по по­этапному снижению и унификации ставок пошлин, ликвидировать на­логовые и таможенные льготы, поднять на качественно более высокий уровень практику таможенного администрирования. В частности, в 2000 году практически все 25 и 30 процентные ставки ввозных пошлин уже снижены до 20%. Правительством приняты и поддержаны предложения об унификации ставок в рамках групп однородных товаров, обладающих схожими характеристиками. Это коснулось более чем 1 500 товарных позиций. Продолжается работа по оптимизации таможенных платежей. В ближайшей перспективе все больше будут применяться так называе­мые селективные методы регулирования внешнеэкономической дея­тельности, основанные на использовании особых видов пошлин — анти­демпинговых, компенсационных, специальных. Другими словами, в ре­зультате мы должны получить тариф с максимальной сбалансирован­ностью фискальной, протекционистской и регулятивной функций та­моженных платежей.

Пока же трудности с формированием доходной части бюджета вы­зывают заметный дисбаланс таможенно-тарифного регулирования в пользу чисто фискальных задач и в ущерб торгово-политической и тор­гово-экономической составляющим.

В последние годы таможенные налоги и сборы составляют от 30 до 40% доходной части республиканского бюджета. С одной стороны, это хорошие показатели, с другой они нас не очень радуют, потому что ми­ровой опыт свидетельствует: прямое использование средств таможенно-тарифного регулирования в целях пополнения государственного бюджета в долгосрочном плане вступает в противоречие с целями оптимиза­ции и повышения эффективности внешней торговли и всего националь­ного хозяйства.

Подводя итог рассмотрению вопросов функциональной компетенции таможенного ведомства, следует отметить, что действующее таможен­ное законодательство требует четкого определения перечня функций прав и обязанностей с тем, чтобы таможенная служба нашла свое дос­тойное место в современном механизме государственного регулирова­ния внешнеэкономической деятельности, эффективно решать постав­ленные перед ней задачи и адекватно реагировать на изменения внешних условий.

Смещение акцента деятельности таможенных органов в фискальную область является правомерным. Таким образом, по вопросам совершен­ствования функциональной компетенции таможенных органов можно сформулировать следующие выводы:

1. В рамках фискального направления таможенной деятельности:

—   достижение  договоренности  об  установлении  в  государствах-участниках Евразийского экономического содружества единых правил взимания таможенных платежей;

—   развитие методической базы контроля таможенной стоимости в части ее корректировки после выпуска товаров в свободное обращение, требований к документальному подтверждению таможенной стоимости;

—   усиление взаимодействия таможенных органов с другими кон­тролирующими и фискальными органами государственной власти (нало­говый комитет, финансовая полиция и т.д.).

—   усовершенствование механизма взимания денежных средств, по­лученных от реализации товаров, обращенных в государственную собст­венность;

—   дальнейшее совершенствование механизма разграничения компе­тенции между Центральным таможенным органом, таможенными управ­лениями, таможнями и таможенными почтами по всем вопросам контро­ля таможенной стоимости;

—    совершенствование     порядка     применения     предусмотренных таможенным и налоговым законодательствами способом обеспечения уплаты таможенных платежей.

2. В рамках регулирующего направления таможенной деятельности:

—    совершенствование методологии и порядка применения таможен­ного тарифа (в том числе применение тарифных преференций) в соот­ветствии с принципами и нормами ВТО, в результате мы должны полу­чить тариф с максимальной сбалансированностью фискальной, протек­ционистской и регулятивной функций таможенных платежей;

—    разработка методик и рекомендаций по практическому примене­нию ставок таможенных пошлин, улучшение контроля за правильность классификации товаров в соответствии с товарной номенклатурой. В

этом направлении необходимо провести работу по поэтапному сниже­нию и унификации ставок пошлин. В перспективе применять так назы­ваемые селективные методы регулирования внешнеэкономической дея­тельности, основанные на использовании особых видов пошлин — анти­демпинговых, компенсационных, специальных.

—    совершенствование механизмов взаимодействия таможенных ор­ганов Республики Казахстан с компетентными органами стран бенефи­циаров по контролю за достоверностью представляемых сертификатов происхождения товаров;

• развитие на основе законодательных норм конкретных механиз­мов организации защитных мер, обеспечивающих предотвращение не­добросовестной конкуренции иностранных товаров на рынке Республи­ки Казахстан. То есть, защита казахстанского рынка от некачественной продукции, ввозимой из-за рубежа.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение проблем государственного управления в сфере таможенно­го дела имеет исключительно важное значение. Важность обусловлена тем, что их постановка и решение — это ключ к пониманию статуса та­моженного дела — как объекта государственного управления и его роли в определении стратегии развития общества, выявлении специфики орга­низации управленческой деятельности, направленных на регулирование таможенных отношений. Происходящие в обществе экономические и правовые преобразования все более настойчиво требуют совершенство­вания глубокой перестройки организации и функционирования всех сфер государственного управления, в том числе и в сфере таможенного дела. Речь идет не о том, чтобы провести очередную реорганизацию сис­темы органов управления, а о том, как перейти к новому экономическо­му механизму управления, определить оптимальную организационную структуру управления в исследуемой теме.

Основополагающие законодательные акты в сфере таможенного дела — сначала Указ Президента, имеющий силу Закона «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 25 июня 1995 года, затем Закон Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 16 июля 1999 года явились той правовой основой, на которой сформировалась принципиально новая для Республики Казахстан система таможенных органов, была существенно расширена их компетенция, изменились роль и значимость указанных органов в механизме государственного регу­лирования общественных отношений и, в конечном итоге, таможенное законодательство оказало прямое организующее и направляющее воз­действие на развитие новой модели внешнеэкономических связей Рес­публики Казахстан, Общее, стратегическое направление развития тамо­женной системы, несомненно, было выбрано правильно. Сегодня казах­станская таможенная служба — это система фискальных органов, обеспе­чивающих поступление почти четверти доходов республиканского бюд­жета, пресекающих тысячи случаев посягательства на экономические интересы и безопасность государства, и, что не менее важно, одновре­менно выступающих важнейшей составляющей сложного государствен­ного механизма тарифного и нетарифного регулирования внешнеэконо­мических связей.

Широкий круг поставленных задач и серьезность предоставленных таможенным органам полномочий потребовали создания сложной внут­ренней структуры, разрешения организационно-структурных вопросов, распределения внутриведомственной компетенции, установления раз­личных видов управленческих связей, системы внутриведомственного контроля, совершенствования методологии работы, образования специа­лизированных органов и подразделений.

Вместе с тем, вполне очевидно, что ряд научно-теоретических схем, нашедших свое отражение в законодательстве и легших в основу орга­низации таможенного дела и таможенной службы, не прошли испытания практикой и нуждаются в пересмотре и корректировке. В связи с этим, принята Концепция совершенствования таможенной службы Республики Казахстан на 2000-2002 годы, утвержденная постановлением Прави­тельства Республики Казахстан от 25 февраля 2000 года № 301, в кото­рой подчеркивается необходимость модернизации таможенного законо­дательства, уточнение и совершенствование организационной структуры и функциональной компетенции таможенных органов.

Указанное направление созвучно целям настоящего исследования, в связи с чем необходимо сформулировать ряд выводов, а также предло­жений и рекомендаций, касающихся совершенствования механизма управления таможенным делом Республики Казахстан.

Таможенное дело как объект государственного управления является неотъемлемой монополией государства. Государство управляет, опира­ясь на достижения теории государственного управления, исходит из то­го, что систему управления в таможенном деле образуют в совокупности субъект управления, объект управления и взаимосвязи между ними. Взаимное расположение субъекта и объекта управления «по вертикали», есть не один из возможных вариантов управленческих отношений в сфе­ре таможенного дела, а необходимое условие данных отношений, позво­ляющее определить их как собственно управленческие. Проанализиро­вав различные точки зрения на природу государственного управления на современном этапе, мы считаем, что таможенные отношения современ­ного индустриального общества требуют соответствующего регулирова­ния со стороны государства. На рубеже третьего тысячелетия идет пере­осмысление парадигмы государственного управления в целом, и в сфере таможенного дела, в частности, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах, в том числе и в Рес­публике Казахстан. Общество становится все более информационно от­крытым, при этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности. В настоящей работе была предпринята попытка рассмотреть произошедшие изменения и проанализировать особенности государственного управления в сфере таможенного дела. Это позволило нам сделать следующие выводы.

1. Государственное управление в сфере таможенного дела — это осо­бый вид управленческой деятельности, возникающей в процессе осуще­ствления функций государства, направленных на возрождение, укрепле­ние таможенного дела, создание оптимальных условий для обеспечения его жизнедеятельности, и представляющий собой систему организаци­онных, экономических и других взаимоотношений субъекта (государства) и объекта (комплекса специфических отношений, охватываемых ин­ститутом «таможенное дело»), которые целенаправленно опосредуются правовой материей в интересах как общества, так и таможенного дела.
2. Процесс государственного управления в сфере таможенного дела представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий тамо­женными органами  и  регламентированную  юридическими  нормами, вследствие чего происходит развитие и совершенствование таможенного дела. Иными словами, в процессе государственного управления тамо­женным делом выполняется определенная совокупность действий, при­водящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частно­сти, проводятся в жизнь принятые законы, таможенная политика, фор­мируемая высшей публичной властью.
3. Государственное управление в сфере таможенного дела должно базироваться на   основе   беспристрастно   выверенной   нормативно-правовой базы обеспечения внешнеэкономической деятельности и эф­фективных таможенных технологий. Для этого необходимо изучить та­моженное законодательство опытных государств в сфере таможенного дела (Великобритании, Франции) и сделать его достоянием работников таможенных органов.

Эффективность таможенных технологий предполагает максимально облегчить условия легальной торговли, обеспечить соответствующий уровень контроля за перемещением товаров. Стремление к международ­ному согласованию и упрощению таможенных процедур, коммерческой документации и информационных требований в целом, включая стан­дарты и протоколы обмена электронными данными, что позволит сопос­тавить импортные и экспортные характеристики, а, в конечном счете, повысит их достоверность и надежность при передаче через таможен­ную границу. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них — развитие теоретиче­ских основ государственного управления в сфере таможенного дела, спо­собных не только дать научную обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить вер­ные ориентиры системной, последовательной реалистичной реформы та­моженной системы и обеспечивающих ее институтов и механизмов.

4. Необходимо включить в нормативные акты новые и перспектив­ные меры, которые можно использовать в управлении таможенным де­лом, а именно методы мониторинга, обеспечивающие технологизацию и информатизацию всех стадий социальной диагностики, сущность по­следнего заключается во внедрении в управленческий процесс цикла ди­агноз —> прогноз-проект -> внедрение, что значительно повышает его эффективность.
5. Недостатком существующей системы государственного регулиро­вания таможенным делом как отмечалось в исследовании, является не­последовательная реализация принципа разделения управленческих функций. Юридические характеристики функций и полномочий тамо­женных органов остаются неопределенные и подчас расплывчатые. Для устранения этих недостатков необходимо разработать схему типового положения структурных элементов системы таможенных органов, в ко­тором необходимо строго увязать цели, функции, полномочия, взаимо­отношения, ответственность и формы организации работы этой управ­ленческой структуры.

Другая разработка должна представлять собой многоуровневый классификатор функций государства, государственного управления в системе исполнительной власти, функций и подфункций органов управ­ления, в том числе и таможенных. Взаимосвязь и «дробление» этих функций позволят точно определить предметную долю участия каждого органа в решении общих задач и его партнеров.

Завершая настоящую работу, еще раз подчеркнем, что главная заслу­га таможенной службы заключается в том, что за последние десятиле­тие, ею была проделана огромная работа по разработке и внедрению принципиально новых для Республики Казахстан механизмов таможен-но-правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Уни­кальность ситуации состоит в том, что одновременно с установлением нового режима управления подведомственной сферой, таможенное ве­домство должно было осуществлять и очень значительную внутрисис­темную перестройку. В целом достигнутые результаты можно, несо­мненно, признать положительными. Но, естественно, на этом пути в си­лу объективных и субъективных причин был допущен ряд ошибок, со­вершен ряд неверных шагов. Кроме того, сама жизнь постоянно ставила и ставит перед таможенной службой все новые задачи.

В настоящее время перед системой таможенных органов стоит зада­ча, сохранив все положительное, что было сделано за последние годы, выйти на качественно новый уровень организации таможенного дела в Республике Казахстан.

Данная научная работа призвана внести посильный вклад в процесс совершенствования таможенной службы Республики Казахстан.

 

 

Список использованной литературы

 

 

1. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улуч­шение благосостояния всех   казахстанцев.   Послание   Президента страны народу Казахстана // Казахстанская правда — 1997. — 11 ок­тября. — С.26, 12.
2. Зиманов С.З. О понятиях в теории государства и права // Актуальные проблемы теории социалистического государства и права. — М.: Нау­ка, 1974. -211 с. -С. 76.
3. Баймаханов М.Т., Вайсберг Л.М., Котов А.К. Становление суверени­тета Республики Казахстан (государственно-правовые проблемы) -Алматы: Институт государства и права НАН Республики Казахстан, 1994. -153с.

Баймаханов М.Т., Вайсберг Л.М., Бейсенова А.У. и др. Взаимодейст­вие правового сознания с моралью и нравственностью в обществе пе­реходного периода. — Алматы: Жет! жаргы, 1995. — 240 с.

4. Зиманов С.З., Рейтор И. К. Теоретические вопросы советского нацио­нально-государственного строительства. — Алма-Ата: Наука, 1987. -208с.

Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. — Ал­маты: Жет! жаргы, 1996. — 352 с.

5. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. — Алматы, 1983.

Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко П. И. Предмет и система советского земельного права. — Алма-Ата: Наука, 1981. — 208 с.

6. Сабикенов С.Н. Теория государственного суверенитета. Как она во­площается в проекте Конституции Республики Казахстан. // Казах­станская правда, 1992. — 25 сентября.

Сабикенов С.Н. Национальный и народный суверенитеты. В чем их отличие? // Мысль, — 1994, № 4. С. 9-11.

7. Сапаргалиев Г. С. Этапы становления конституционного законода­тельства Республики Казахстан // Эволюция государственности Ка­захстана. (Материалы международной конференции, Алматы, 3-5 ап­реля 1966 г.) — Алматы: НВШГУ — ИРК, 1966. — 451 с.; Сапаргалиев Г. С. Становление конституционного строя Республики Казахстан 1990-1996 гг. // Сб. статей. — Алматы: Жет! жаргы, 1995. -88с.
8. Сартаев С. С. Образование и становление Казахской советской госу­дарственности. — Алма-Ата: Казгосиздат, 1960. — 130 с.
9. Уваров В.Н. Теория государственного управления. Ч. 1. Алматы, 2000. -108с.
10. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. -М: Юридическая литература, 1997. — 400 с.; Атаманчук Г. В. Сущ­ность советского государственного управления. — М: Юридическая 129

литература, 1980. — 256 с.; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональ­ности государственного управления. — М., 1990. — 351 с.

11. Афанасьев В.А. Наука управления обществом. — М., 1973. — 120 с. -С.44.
12. Бахрах Д.Н. Административное право. — М.: Бек, 1996. — 370 с.
13. Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). — М.: Юридическая литература, 1976. -с. 200.

Бачило И.Л. Административное право и управление производст­вом. — М.: Знание, — 1985. — 62 с.

14. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Отв. ред. М.И. Пискотин. АН СССР Институт государства и права. — М.: Наука, 1987.-292 с.
15. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -М.: Юридическая литература, 1988. — 318 с.; Он же: Теоретические вопросы компетенции органов советского государственного управ­ления. -М., 1988.-40с.
16. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления.

— М.: Наука, 1974. — 247 с.; Он же: Право и эффективность управле­ния. -М., 1970.-88с.

17. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. — М., 1985.
18. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обще­стве. -М., 1968. —         с.
19. Марков Л.Н. Очерки истории таможенной службы. — Иркутск, 1987.

—  160 с.; Он же: Таможенное право СССР. Учебное пособие. — Ир­кутск, 1973.

20. Сандровский К.К. Таможенное право (общая часть) Учебное посо­бие. Киев, 1971. -17 с.; Он же: Таможенное право (особенная часть) Киев: Изд-во Киевского ун-та, 1973. -101 с.
21. Храбсков В.Г. Таможня и закон. — М.: Юридическая литература, 1979.-125с.
22. Алибеков С.Т. Таможенное дело в Республике Казахстан. Учебное пособие. — Алматы: ВШП «Эдшет», 1997. — 113 с.; Он же: Тамо­женное право (внутренние международные вопросы) Алматы: ВШП «Эдшет», 1997. — 75 с.; Он же: Казахстанское таможенное право (общая и особенная части): Учебное пособие. — Алматы: ВШП «Эдшет», 1999. — 204 с.; Он же: Таможенное право Республики Ка­захстан: Теория и практика: Автореф. дисс. канд. — Алматы, 1998.
23. Вибол Е. О таможенной территории и таможенной границе // Фе­мида. — 1998, № 4. — С. 28-70; Он же: Правовые основы управления таможенным делом в Республике Казахстан: Автореф. дисс. канд. -Алматы, 1999. 130
24. Мауленов К.С. Основы таможенного законодательства (Основы го­сударства и права Республики Казахстан). — Алматы: Жет! жаргы, 1997. — С. 246-286.; Он же: Государственное управление и правовое регулирование в сфере иностранных инвестиций в Республике Ка­захстан. — Алматы: Жет! жаргы, 2000. -384 с.
25. Сарсембаев М.А. Международно-правовые отношения государств Центральной Азии. — Алматы, 1995. — 350 с.; Он же: Таможенное право (Право  казахстанское,  право  международное).  — Алматы: Рылым, 1997.-228с.
26. Укин С.К. Конституционные основы правового статуса таможен­ных органов Республики Казахстан: Автореф. дисс. канд. — Алма­ты, — 2000. — С. 23-24.
27. Ушурова С. Р. Предмет и понятие таможенного права Республики Казахстан: Автореф. дисс. канд. -Алматы, 1998.
28. Бачило И.Л. Функции органов управления. — М., 1976. — 200 с. — С. 10, 11,27,23,41-43.
29. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. -М., 1981.-С. 32.
30. Керимов Д.А. Философские проблемы права. — М., 1972. — С. 274.
31. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом общест­ве. — М., — С. 17; Аверьянов В.Г. Функции и организационная структура органа государственного управления. — Киев, 1979. — 150 с. -С. 68.
32. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М., 1997. — С. 17, 6, 7, 12.
33. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. — М., 1997. — 292 с. — С. 74, 82, 100, 170.
34. Афанасьев В.Г. Некоторые проблемы управления в развитом со­циалистическом обществе. Научное управление обществом. — Вы­пуск 13.-М., 1980.-С. 77.
35. Цабрия Д.Д. Система управления: К новому облику (государствен­но-правовые аспекты). М.: Юридическая литература, 1990. — 272 с., С. 37.
36. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. — Алма-Ата, 1983. — С. 148, 150, 153.
37. Атаманчук Г.В.   Обеспечение  рациональности  государственного управления. — М., 1980. — 351 с. — С. 8.
38. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -М., 1988. — 318 с. — С. 102, 142, 58.
39. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. — М., 1995.-С. 42, 58.
40. Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. — 1997, № 11. — С. 14-21, 15. 131
41. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. — 1999, № 2. — С. 14-22, 20.
42. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. — М., 1996. — С. 8.
43. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. — М., 1995.-С. 15-16,56, 10.
44. Волович В.Ф.    Теоретические   и   методологические   проблемы государственного  управления // В  сб.:   Формирование  правовой системы России. — Новосибирск, 1997. — С. 8.
45. Туманов Г.А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Советское государство и право. -1984, № 1.-С. 24-25.
46. Концепция совершенствования  таможенной  службы  Республики Казахстан на 2000-2002. годы // САПП. — 2000, № 9-10. — Ст. 111. -С.161, 163, 182, 177-178.
47. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998.-485с.
48. Омаров A.M. Социальное управление. — М., 1982. — С. 22.
49. Функция и структура органов управления и их совершенствование / Под ред. Г.Х. Попова. — М., 1973. — С. 34-35, 36.